Конституционно-правовое регулирование роспуска Государственной Думы
При всей самостоятельности, независимости и равновесии каждой и всех трех ветвей государственной власти исходное, основополагающее значение и приоритетная роль принадлежит законодательной власти. Это определяется, прежде всего, тем, что законы, принимаемые именно этой властью, лежат в основе деятельности всей системы власти в демократическом государстве. Важнейшим законотворческим органом страны обычно является парламент .
Проблемы парламентаризма и роль парламента в современных политических процессах реформируемой России занимают важное место как в общественно-политических, так и научных дискуссиях.
Категория «парламента» (от лат. рагlаге — говорить) в юридической науке трактуется, как высший общенациональный (общегосударственный) представительный орган государственной власти, правомочный выполнять в конституционно заданных параметрах законодательную, контрольную и некоторые другие функции . Во всех современных конституциях парламент определяется как носитель верховной законодательной власти .
Считается общепризнанным, что в современных демократических государствах парламенты составляют основу существующей традиционной современной демократии . конституция роспуск парламент
Однако, не мало авторов, имеют противоположную точку зрения.. Так, по мнению полковника Муаммара Аль-Каддафи: «…Самые жестокие диктатуры, которые когда-либо знал мир, существовали в условиях парламентских режимов… представительство народа в парламентах является обманом… Парламенты стали узаконенным барьером, мешающим народу осуществлять свою власть, отстранившим массы от участия в политике и монополизировавшим их власть.» .
Исходя из положений юридической науки, главная функция современного парламента в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти . Нынешние парламенты состоят из одной или двух палат.
Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 94), парламент Российской Федерации — Федеральное Собрание является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы (ст. 95).
В обычных условиях парламент прекращает свою деятельность с истечением срока его полномочий, избранием нового состава парламента и началом его работы. Но парламент может быть досрочно распущен, хотя это допускается не во всех странах и чаще всего лишь при определенных условиях .
Система государственного управления Российской империи в XIX ...
... государством. 1. Государственное управление в первой половине XIX в. 1.1. Реформы высших государственных органов при Александре I С приходом Александра I к власти было торжественно провозглашено, что в основе его ... что передовая российская общественность по своим взглядам и политическим требованиям, бесспорно, обгоняла готовность народа к парламентской демократии. С начала XIX века некоторая часть ...
Необходимо отметить, что прошедшие 4 декабря 2011 года выборы в Государственную Думу Российской Федерации, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) признала «недостаточно конкурентными и отметила частые нарушения при подсчете голосов… включая серьезные признаки вброса бюллетеней » . Однако «Российская газета» следом опубликовала статью, в которой говорилось, что, по словам международных наблюдателей от СНГ «Прошедшие выборы получили хорошую оценку от большинства международных наблюдателей» . В столице России довольно часто проводятся разного рода митинги, по поводу прошедших выборов в Государственную Думу Российской Федерации, а также предстоящих выборов Президента Российской Федерации. Таким образом, характеризуя сложившееся положение в России можно констатировать наличие парламентского кризиса, т.е. расхождение решений законодательной власти с мнением большинства граждан страны. При этом, статья 109 Конституции Российской Федерации на практике ни разу не применялась. Также необходимо отметить, что вопросы роспуска парламента по действующему национальному законодательству Российской Федерации остаются практически не изученными.
В связи с этим, целесообразно рассмотреть конституционно-правовой порядок и особенности роспуска Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Объект — институт роспуска парламента, предмет — конституционно-правовое регулирование роспуска Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Цель — проанализировать конституционно-правовое регулирование роспуска Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Задачи:
1) рассмотреть понятие и особенности роспуска парламента в Российской Федерации и в других демократических странах;
2) рассмотреть порядок роспуска Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации на основании ст. 111 Конституции Российской Федерации;
3) рассмотреть порядок роспуска Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации на основании ст. 117 Конституции Российской Федерации;
4) рассмотреть последствия роспуска Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также условия, исключающие возможность роспуска Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
В процессе написания данной работы были изучены труды таких авторов, как: Баглай М.В., Енгибарян Р.В., Козлова Е.И., Кутафин О.Е., Лейбо Ю.И., Страшун Б.А., Тадевосян Э.В., Топорнин Б.Н., Чиркин В.Е. и др.
Работы состоит из введения, 4-ёх частей, заключения и списка литературы.
Институт роспуска парламента это один из основных элементов конституционного механизма осуществления государственной власти.
Данный институт как один из механизмов системы «сдержек и противовесов» присущ принципу разделения властей и закрепляется в конституциях всех европейских стран .
В обычных условиях парламент прекращает свою деятельность с истечением срока его полномочий, избранием но вого состава парламента и началом его работы. Конституционную процедуру роспуска парламента следует отличать от неконституционного прекращения деятельности парламента или полномочий его депутатов, которое является государственным переворотом.
Российский Государственный архив научно-технической документации
... -технической базы архивов (5), повышения социальной защищенности архивистов (14). Росархив взаимодействовал с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. ... Российской Федерации проекты нормативных актов, в т. ч. постановления Правительства Российской Федерации "Об обеспечении сохранности, учета, отбора и передачи на государственное хранение аудиовизуальной документации". ...
Роспуск парламента — это прекращение деятельности парламента до истечения срока его полномочий в государствах со смешанными и парламентарными формами правления, сопровождающееся назначением новых выборов . Право роспуска принадлежит главе государства.
В Постановлении Конституционного Суда от 11 ноября 1999 г. роспуск Государственной Думы определяется как прекращение ею полномочий по принятию законов и иных ее конституционных полномочий, которые реализуются путем принятия решений на заседаниях палаты. При этом исключается осуществление указанных полномочий Думы Президентом, Советом Федерации, другими органами государственной власти .
В Российской Федерации он впервые был введен Конституцией 1993 г. Необходимо отметить, что 12 декабря 1993 года в РФ были впервые проведены выборы в Федеральное собрание Российской Федерации (первые и единственные выборы обеих палат Собрания, так как в дальнейшем выборы проводились в Государственную думу Федерального собрания РФ — нижнюю палату).
Роспуск Государственной Думы является крайним средством преодоления разногласий между законодательной и исполнительной властями: Государственной Думой и Правительством. В том случае, если различного рода согласительные процедуры между ветвями власти не привели к положительному результату, Президент Российской Федерации, в чьи функции, согласно ст.80 Конституции Российской Федерации, входит обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, вправе распустить Государственную Думу. Как роспуск Государственной Думы, так и отставка Правительства являются взаимосвязанными конституционными формами ответственности этих государственных органов за свою деятельность.
Применительно к российскому парламенту устанавливается возможность роспуска только одной палаты — Государственной Думы. Закрепление такого правомочия за Президентом вытекает из его функции обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие государственной власти.
Право роспуска Государственной Думы Президентом не является абсолютным. Президент вправе распустить Государственную Думу только в случаях, предусмотренных Конституцией Российской Федерации.
В соответствии с Конституцией РФ (п. «б» ст. 84) Президент РФ имеет право распустить Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ. Речь здесь идет о досрочном прекращении деятельности палаты, то есть вопреки ее воле. Данный институт предусмотрен на случаи возникновения непримиримых разногласий между законодательной и исполнительной властью. Он имеет определенное устрашающее воздействие на Думу, которое может побудить ее к компромиссу. Если же роспуск все же будет осуществлен, то возникает возможность достижения согласия главы государства с новым составом палаты .
Порядок роспуска Государственной Думы закреплён в ст. 109 Конституции Российской федерации.
В соответствии с ч. 1 ст. 109 Конституции Российской Федерации , Государственная Дума может быть распущена Президентом Российской Федерации в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции Российской Федерации.
Высшего образования российский государственный профессионально ...
... обкатных машин, нагревательной методической печи с шагающим подом, редукционного стана, который также выполняет функцию калибровочного стана, охладительного стола и оборудования для холодной отделки труб. ... клеть, перемещаясь по желобу переднего стола. Рабочая клеть автоматического стана (рисунок 5) имеет два калибровочных валка, установленных на подушках, перемещающихся в окнах станины. ...
В ч. 2 ст. 109 закрепляется, что в случае роспуска Государственной Думы Президент Российской Федерации назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска.
В частях 3, 4 и 5 ст. 109 Конституции Российской Федерации закреплены основания, по которым Государственная Дума не может быть распущена:
- в соответствии с ч. 3 ст. 109, Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным статьей 117 Конституции Российской Федерации, в течение года после ее избрания;
- в соответствии с ч. 4 ст. 109, Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента Российской Федерации до принятия соответствующего решения Советом Федерации;
— в соответствии с ч. 5 ст. 109, Государственная Дума не может быть распущена в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской Федерации.
Содержание ст. 111 и 117, на которые делается ссылка ст. 109 Конституции Российской Федерации, свидетельствует о том, что такая мера является чрезвычайной, применяется только в тех случаях, когда противостояние, возникшее между Государственной Думой и Президентом или Правительством, препятствуют функционированию исполнительной власти, осуществляемой Правительством. Президент в случае трехкратного отклонения кандидатуры Председателя Правительства лишается возможности реализовать свое полномочие назначить Председателя Правительства, и тем самым сформировать состав Правительства. Такая же ситуация создается и при повторном в течение четырёх месяцев выражении Думой недоверия Правительству.
В части 2 ст. 109 Конституции Российской Федерации о необходимости назначить выборы Думы с тем, чтобы вновь избранная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска, определены минимально возможные сроки выборов, чтобы снизить отрицательные последствия отсутствия выборного представительного органа.
Статьей 4 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 21 июня 1995г. установлено, что при роспуске Государственной Думы в случае и порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, Президент Российской Федерации одновременно назначает выборы депутатов Государственной Думы нового созыва. Днем выборов в этом случае является последнее воскресенье перед истечением трех месяцев со дня роспуска Думы. В случае, если Президент Российской Федерации, распустив Государственную Думу, не назначит выборы депутатов Государственной Думы нового созыва, выборы проводятся Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в первое воскресенье по истечении трех месяцев со дня роспуска Государственной Думы.
Предусмотренные в частях 3, 4 и 5 статьи 109 условия, при которых Дума не может быть распущена, обусловлены вескими основаниями. Роспуск Думы в течение года после ее избрания означал бы проведение в короткий срок повторных выборов, что нецелесообразно, и, кроме того, поскольку депутаты только что получили мандат, означающий доверие избирателей, ситуация может не измениться и после новых выборов.
Становление Российской Федерации
... парламента. Одна палата рассматривается как орган общесоюзного представительства, депутаты в неё избираются со всей страны. Вторая палата призвана представлять интересы членов федерации. Распад СССР и становление Российской ... федеральные и субъектов федерации. Наряду с федеральной конституцией субъекты федерации имеют право принимать ... в ООН с момента её основания. После смерти Сталина имела место ...
Рассмотрев порядок роспуска парламента Российской Федерации по Конституции Российской Федерации (ст. 109), для сравнения будет уместно рассмотреть порядок и основания роспуска парламента в других развитых демократических странах.
Роспуск палаты как крайняя мера предусмотрен конституциями многих стран мира. Роспуск парламента впервые был образован в Англии в XIII в. как орган сословного представительства.
Примечательно, что ч. 1 ст. 57 Конституции Намибии открывает, казалось бы, неограниченные возможности роспуска нижней палаты: «Национальное собрание может быть распущено Президентом по совету Кабинета, если правительство неспособно управлять эффективно». Но вот ч. 2 этой статьи не может не заставить Президента задуматься, прежде чем подписать указ о роспуске: «Если Национальное собрание будет распущено, то в течение девяноста (90) дней от даты такого роспуска должны состояться выборы нового Национального собрания и нового Президента» .
Во многих странах, где возможность роспуска существует, она все же ограничивается определенными условиями.
Очень редко главой государства по требованию правительства распускаются обе палаты (например, в Италии , Испании ).
Обычно роспуску подлежат лишь нижняя палата и однопалатный парламент, а верхняя палата лишь прекращает свои полномочия на время роспуска нижней палаты (например, в Польше) . Если верхняя палата избрана на более длительный срок, чем нижняя, то после избрания новой нижней палаты верхняя возобновляет свою деятельность. Бывает и так (хотя редко), что верхняя палата вправе осуществлять свои полномочия в отсутствие нижней и даже в какой-то мере замещать её, давая (или не давая) согласие на издание президентом временных актов с силой закона.
Согласно части первой ст. 88 Конституции Италии «Президент Республики может, заслушав их председателей, распустить обе палаты или одну из них», то согласно части первой ст. 12 французской Конституции «Президент Республики может после консультации с Премьер-Министром и председателями собраний палат объявить о роспуске Национального Собрания» . Здесь конституции не ограничивают усмотрения президентов, если не считать того, что акты итальянского Президента согласно ст. 89 Конституции должны быть контрасигнованы соответствующими членами Совета министров, а, следовательно, вопрос о роспуске Парламента или палаты решает Правительство, усмотрение которого здесь также не ограничено.
В Германии Федеральный президент может распустить Бундестаг в двух случаях:
- в соответствии с ч. 4 ст. 63 Основного закона, если Бундестаг в течение 21 дня не смог выбрать Федерального канцлера абсолютным большинством своих членов, и
— в соответствии со ст. 68 в течение 21 дня по предложению Федерального канцлера, если Бундестаг большинством голосов своих членов не выразил доверия Федеральному канцлеру, несмотря на требование последнего, и не выбрал нового Федерального канцлера.
В Венгрии Президент Республики распускает Государственное собрание с назначением новых выборов, если Государственное собрание одного созыва в течение 12 месяцев не менее чем в четырех случаях лишило доверия Правительство или в случае прекращения полномочий Правительства не избрало Министра-председателя в течение 40 дней, считая с первого предложения кандидатуры Президентом Республики . Здесь, правда, неясно, идет ли речь об отказе в доверии в ответ на требование Правительства о выражении его или о вотуме недоверия по собственной инициативе Государственного собрания. Возможно, что имеется в виду и то и другое.
Порядок формирования и состав Правительства Российской Федерации
... утверждение Парламентом Российской Федерации отчета об исполнении бюджета влечет в нормальных условиях отставку Правительства Российской Федерации. Вместе с тем в соответствии со ст. 115 {1} Конституции Российской Федерации Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции РФ, ...
Следует отметить также парламенты с особой структурой. Это относится к Стортингу Норвегии. Сначала он избирается целиком, затем 1/4 из его состава выбирается в верхнюю часть — Лагтинг, остальные же депутаты составляют нижнюю часть — Одельстинг . При этом соотношение политических сил в обеих частях одинаково. Все вопросы, кроме принятия законопроектов, решаются парламентом в целом. Постоянные комиссии являются общими для всего парламента. Поэтому Стортинг нельзя безоговорочно отнести к двухпалатному парламенту. До недавнего времени такую же структуру имел Альтинг Исландии. В настоящее время он является однопалатным органом.
Таким образом, роспуск однопалатного парламента или нижней палаты ограничен рядом условий.
Парламент (палата) не может быть распущен в условиях военного или чрезвычайного положения, в течение нескольких месяцев (обычно 6, в Белоруссии по Конституции 1996 г. — в течение года) до окончания срока его полномочий или после начала его заседаний, а также не может быть распущен президентом за несколько месяцев (как правило, за 6) до окончаний срока полномочий президента, в то время, когда он обсуждает импичмент президенту или резолюцию порицания правительству . Ограничивается число роспусков (например, в Румынии парламент может быть распущен в течение года лишь один раз).
В редких случаях до роспуска парламента президент должен провести по этому поводу референдум (Египет).
Роспуск парламента осуществляется по различным основаниям:
- при выражении недоверия правительству по инициативе парламента (резолюция порицания);
- при отказе в доверии, когда этот вопрос ставится правительством;
- если парламент не может сформировать правительство в определённый срок (Польша), не сформировал его в результате трёх попыток в течение 6 месяцев (Словакия), не может начать пленарные заседания в течение 30 дней (Украина);
- если парламент не принимает государственный бюджет в течение определённого срока;
- если он неоднократно лишал доверия правительство в течение установленного срока (в Венгрии — 4 раза в течение года);
- если он не способен принимать решения (Чехия);
- если он не выразил доверия правительству, которое он же сформировал;
- если неоднократно отклонял кандидатуру премьер-министра, предложенную президентом (дважды — по Конституции Белоруссии 1996г.).
Во Франции роспуск парламента — личное право Президента. Он может распускать его без указания каких-либо оснований. Во всех демократических странах досрочный роспуск парламента должен производиться только с назначением даты выборов. Поэтому он теперь не рассматривается в конституционном праве зарубежных стран как произвольное действие, а считается способом, позволяющим самому народу путём новых выборов решить спор между парламентом и правительством, правящей партией и оппозицией.
Экономические и политические основы конституционного строя Российской Федерации
... основы конституционного строя Российской Федерации Народовластие и система государственной власти Признаки правого государства. Институт гражданства Политический строй государства: многопартийность и идеологическая многообразия Принципы Федеративного устройства Заключение. Глава 1. Экономические основы конституционного строя Российской Федерации Экономические основы конституционного строя РФ ...
В парламентарных государствах (республиках и монархиях (Италии, Франции, Великобритании, Японии и др.) досрочный роспуск парламента и соответственно досрочные выборы — обычное явление. Редко какой состав парламента осуществляет свою деятельность полный срок. Досрочный роспуск используется партией, находящейся у власти, если она (её лидеры, премьер-министр) полагают, что партия завоевала симпатии избирателей и на досрочных выборах она получит ещё больше мест в парламенте. Но бывают и неудачи. В Великобритании, Франции, других странах по советам политологов досрочно распускали парламент, а партия, сделавшая это, не увеличивала число мест, а, напротив, проиграла выборы.
В перечисленных случаях глава государства может распустить парламент, но не обязан делать это. При отказе в доверии он может, например, не распускать парламент, а уволить в отставку правительство или при неутверждении бюджета ввести в действие бюджет прошлого года (это может сделать и правительство).
В дуалистических монархиях и полупрезидентских республиках глава государства, распуская парламент, действует по своей воле, в парламентарных монархиях и республиках (кроме исключительных случаев) — по указанию правительства. Профессор МГУ А.А. Мишин пишет, что «в президентских республиках досрочный роспуск парламента конституциями не разрешается, но бывает в условиях государственных переворотов» . Например, Указ Президента Российской Федерации Б. Ельцина о роспуске Верховного Совета от 21.09.1993.
Досрочный самороспуск парламента в некоторых странах запрещён, в других он возможен (например, в Польше по решению 2/3 членов обеих палат).
Если парламент не функционирует (парламентские каникулы, межсессионный период, роспуск и др.), его могут замещать, хотя и не полностью, некоторые другие высшие органы государства. В странах тоталитарного социализма ими являются государственные советы, постоянные комитеты, президиумы, избираемые парламентом. В Испании для этой цели члены каждой палаты парламента избирают особый орган — свою постоянную депутацию, в Португалии единую постоянную депутацию, в Мексике — постоянную комиссию, в Германии (правда, только в чрезвычайных обстоятельствах) — совместный комитет, создаваемый из представителей обеих палат. В чрезвычайных условиях «настоящий» парламент могут заменять временные парламенты (собрания, ассамблеи), которые не избираются, а формируются из представителей различных общественных сил (Ирак, в 2004 г. и др.).
Подводя итог всему вышесказанному, можно сделать следующие выводы.
В тех странах, где допускается досрочный роспуск парламента, досрочно могут распускаться, как правило, только нижние палаты.
В парламентарных странах глава государства осуществляет роспуск парламента чаще всего по рекомендации правительства или его главы. Обычно не подлежит роспуску верхняя палата двухпалатного парламента (одним из исключений является Италия, где допускается роспуск обеих палат).
Роспуск может запрещаться в период чрезвычайного или военного положения (Франция, Польша), обычно в последние шесть месяцев полномочий президента страны (Италия, Румыния), в течение первого года полномочий парламента (Франция), в последние три месяца таких полномочий (Болгария, Чехия).
Государственный бюджет Российской Федерации
... бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и государственных внебюджетных фондов * . Бюджетная система РФ состоит из бюджетов трех уровней: первый уровень: федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; второй уровень: бюджеты субъектов Российской Федерации (их всего 89) и бюджеты ...
Может предусматриваться и ограничение общего числа роспуска парламента. Так, в Австрии президент в течение срока своих полномочий вправе распустить нижнюю палату парламента по одной и той же причине только один раз; в Румынии парламент может быть распущен лишь один раз в течение одного года.
Институт роспуска парламента в Российской Федерации был введен Конституцией 1993 г. В этом же году Государственная Дума была единственный раз распущена в порядке, указанном ст. 109 Конституции Российской Федерации. В отличие от многих европейских конституций, не устанавливающих конкретных условий, могущих стать основанием для роспуска, Конституция РФ предусматривает возможность роспуска Государственной Думы лишь в ситуации конфликта между Президентом РФ и Государственной Думой при формировании правительства, либо кризиса в отношениях между Государственной Думой и Правительством РФ. В последнем случае Государственная Дума не может быть распущена в течение первого года своей деятельности. Кроме того, Президент РФ не вправе распускать Государственную Думу в случае введения на территории России военного или чрезвычайного положения, возбуждения Государственной Думой процедуры отрешения от должности президента, а также в последние шесть месяцев до окончания срока президентских полномочий.
В ст.111 и 117 Конституция Российской Федерации регламентирует основания роспуска Государственной Думы, рассмотрим их подробнее в следующей части данной работы.
Согласно Конституции РФ (ст. 95, 96 и 97), Государственная Дума состоит из 450 депутатов и избирается сроком на пять лет. Порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается федеральным законом.
Она может быть распущена после трехкратного отклонения ею кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации, представленных Президентом Российской Федерации (ч.4 ст.111),
Статья 111
1. Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы.
2. Предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации или после отставки Правительства Российской Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой.
3. Государственная Дума рассматривает представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре.
О толковании части 4 статьи 111 Конституции РФ см. Постановление Конституционного Суда РФ от 11.12.1998 N 28-П.
4. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.
В комментируемой статье определяется форма участия Государственной Думы в назначении Президентом Председателя Правительства, сроки представления Президентом кандидатур и сроки их рассмотрения Думой, а также последствия трехкратного отклонения ею представленных кандидатур .
1. Принцип разделения властей, который утвержден как одна из основ конституционного строя, предполагает те или иные формы взаимного участия различных ветвей власти в формировании органов государственной власти. Формой такого участия Думы в назначении Президентом Председателя Правительства является дача ею согласия на предложенную кандидатуру.
2. Поскольку процесс формирования Правительства начинается с назначения его Председателя, последняя процедура должна проходить в предельно короткие, но разумные сроки. Для Президента установлен двухнедельный срок представления предложения о кандидатуре Председателя. Этот срок необходим для решения ответственного вопроса о Председателе Правительства в случае вступления в должность Президента или в случае отставки Правительства. Если Государственная Дума отклоняет кандидатуру, то срок повторного представления закономерно сокращается до недели.
3. Для Государственной Думы срок рассмотрения кандидатур, предложенных Президентом, обеспечивает достаточное время для того, чтобы обсудить вопрос во фракциях и депутатских группах.
4. Что касается части 4 комментируемой статьи о последствиях трехкратного отклонения представленных Президентом кандидатур, влекущего роспуск Государственной Думы, возник неясный вопрос о том, может ли Президент трижды предлагать одну и ту же кандидатуру. По этому поводу состоялось Постановление Конституционного Суда о толковании части 4 ст. 111 Конституции. Решением Конституционного Суда было признано, что из смысла данной статьи во взаимосвязи с другими нормами Конституции вытекает право Президента представлять одного и того же кандидата дважды или каждый раз нового кандидата, его право настаивать на ее одобрении как и право Государственной Думы давать или не давать согласия на назначение Председателя Правительства.
Вместе с тем, Конституционный Суд отметил, что в дальнейшем не исключается возможность формирования конституционного обычая, основанного и на каком либо одном варианте взаимодействия главы государства и Государственной Думы из допускаемых частью 4 ст. 111 и адекватного целям стабильного функционирования системы органов государственной власти.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75 и 106 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации постановил:
1. Положение части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации о трехкратном отклонении представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой во взаимосвязи с другими положениями данной статьи означает, что Президент Российской Федерации при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатурах на должность Председателя Правительства Российской Федерации вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. Право Президента Российской Федерации предлагать ту или иную кандидатуру и настаивать на ее одобрении, с одной стороны, и право Государственной Думы рассматривать представленную кандидатуру и решать вопрос о согласии на назначение — с другой, должны реализовываться с учетом конституционных требований о согласованном функционировании и взаимодействии участников этого процесса, в том числе на основе предусмотренных Конституцией Российской Федерации или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике.
После трехкратного отклонения представленных Президентом Российской Федерации кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации — независимо от того, представлялся ли каждый раз новый кандидат либо один и тот же кандидат дважды или трижды, — Государственная Дума подлежит роспуску.
Из изложенного следует, что согласно установленному статьей 111 и связанными с ней статьями 83 (пункт «а»), 84 (пункт «б») и 103 (пункт «а» части 1) Конституции Российской Федерации порядку назначения Председателя Правительства Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе вторично представить отклоненную Государственной Думой кандидатуру на указанную должность, представление одной и той же кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации три раза подряд не допускается. Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации, вследствие трехкратного отклонения одной и той же кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75 и 106 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации постановил :
1. Из положений статей 84 (пункт «б»), 109 (части 1 и 2), 111 (часть 4) и 117 (части 3 и 4) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с положениями статьи 99 (части 1, 2 и 4), а также другими положениями Конституции Российской Федерации следует, что роспуск Государственной Думы Президентом Российской Федерации означает прекращение, начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Государственной Думой предусмотренных Конституцией Российской Федерации полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, которые реализуются путем принятия решений на заседаниях палаты. При этом исключается осуществление указанных полномочий Государственной Думы Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, другими органами государственной власти.
2. Согласно статье 106 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» толкование, данное Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Постановлении, является официальным и общеобязательным.
3. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Собрании законодательства Российской Федерации» и «Российской газете». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Глав 17 Регламента ГД, каким образом разногласия Президента РФ и ГД по поводу кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ могут привести к роспуску палаты.
Конституция допускает, что предложение Президента о кандидатуре Председателя Правительства будет вноситься в ГД трижды. В связи с этим, опираясь на Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. № 28-П, необходимо пояснить, вправе ли Президент предлагать на новое рассмотрение уже отклонённую кандидатуру. Следует также сообщить, может ли Президент после трёхкратного отклонения представленных кандидатур назначить Председателем Правительства то лицо, кандидатура которого не представлялась ГД.
Было бы уместно высказать суждение автора по вопросу о соотношении частей 1 и 4 ст. 111 Конституции РФ, а именно требуется ли в ситуации, предусмотренной ч. 4 (Назначение Председателя Правительства вопреки позиции ГД и роспуск Думы), получать согласие на назначение у Думы нового созыва.
Статья 117
1. Правительство Российской Федерации может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации.
2. Президент Российской Федерации может принять решение об отставке Правительства Российской Федерации.
О толковании части 3 статьи 117 Конституции РФ см. Постановление Конституционного Суда РФ от 12.04.1995 N 2-П.
3. Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации. Постановление о недоверии Правительству Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства Российской Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу.
4. Председатель Правительства Российской Федерации может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.
5. В случае отставки или сложения полномочий Правительство Российской Федерации по поручению Президента Российской Федерации продолжает действовать до сформирования нового Правительства Российской Федерации.
1. В ч. 1 комментируемой статьи закрепляется право Правительства РФ подать Президенту РФ просьбу об отставке .
Правительство может по собственному решению, принимаемому коллегиально, подать в отставку. Президент РФ единолично решает, принять или отклонить просьбу Правительства. Это положение Конституции корреспондирует с функцией Президента РФ определять основные направления внутренней и внешней политики государства и обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 и 3 ст. 80 Конституции).
Если Президент РФ отклоняет отставку Правительства, то Правительство обязано продолжить работу и нести ответственность за выполнение своих обязанностей.
В настоящее время процедурные вопросы принятия Правительством решения об отставке ни в Федеральном Конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», ни в Регламенте Правительства не урегулированы.
Не определены последствия непринятия отставки Правительства Президентом РФ в случае, если Правительство настаивает на своей отставке, а также не решен вопрос об отставке Председателя Правительства по его просьбе.
2. Ч. 2 комментируемой статьи предусматривает право Президента принять решение об отставке Правительства. Данное право можно назвать важной формой воздействия Президента РФ на Правительство.
Конституция не ограничивает Президента РФ какими-либо условиями, оставляя на его усмотрение решение вопроса о судьбе Правительства.
В случае принятия Президентом РФ отставки Правительства, прежнее Правительство продолжает действовать до формирования нового Правительства.
3. В ч. 3 комментируемой статьи предусматривается право Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации выразить недоверие Правительству.
Конституция определяет процедуру отставки Правительства в случае выражения ему недоверия Государственной Думой.
Постановление Государственной Думы о недоверии Правительству должно быть принято большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
Президент, получив постановление Государственной Думы о выражении недоверия Правительству, вправе объявить об отставке Правительства, либо не согласиться с решением Государственной Думы.
Если Президент РФ не соглашается с решением Государственной Думы, то Государственная Думы имеет возможность повторно рассмотреть вопрос о недоверии Правительству. Если такое решение будет вновь принято в течение трех месяцев со дня вынесения первого решения по вопросу о недоверии Правительству, то Президент обязан принять альтернативное решение: либо объявить об отставке Правительства, либо распустить Государственную Думу и назначить новые выборы.
В Регламенте Государственной Думы закрепляется, что мотивированное предложение о выражении недоверия Правительству может выносить группа численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов. Это предложение вносится в Совет Государственной Думы в письменной форме. Вопрос о недоверии Правительству рассматривается Государственной Думой в недельный срок после его внесения.
В случае если Государственная Дума выразит недоверие Правительству, Президент РФ обязан рассмотреть вопрос о судьбе Правительства: он вправе объявить об отставке Правительства, либо не согласиться с решением Государственной Думы. В последнем случае действует трехмесячный срок, в течение которого Государственная Думы должна определить свое отношение к деятельности Правительства.
Если в этот период Государственная Дума повторно выразит недоверие Правительству, то Президент РФ вправе либо принять решение об отставке Правительства, согласившись с решением Государственной Думы, либо распустить Государственную Думу и назначить новые выборы.
4. Конституция закрепляет возможность постановки Председателем Правительства РФ вопроса о доверии Правительству перед Государственной Думой.
В соответствии с Регламентом Государственной Думы такое представление должно быть мотивировано, а его текст подлежит немедленному распространению.
Государственная Дума рассматривает вопрос о доверии Правительству во внеочередном порядке. Совет Государственной Думы вправе определить срок, необходимый для проведения правовой экспертизы и изучения фактических обстоятельств, послуживших основанием для постановки вопроса о доверии Правительству.
Постановление о доверии Правительству принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Если такое решение не принимается, на согласование ставится вопрос об отказе в доверии Правительству.
Если же ни одно из указанных решений не принято, рассмотрение вопроса Государственной Думой прекращается.
5. Согласно общепринятому принципу непрерывности функционирования органов государственной власти, деятельность исполнительных органов государственной власти не должна приостанавливаться. Это связано с особенностью полномочий Правительства, осуществляющего повседневное государственное управление и руководство основными сферами государственной жизни.
Исходя из этого, ч. 5 данной статьи устанавливает, что в случае отставки или сложения своих полномочий, Правительство по поручению Президента РФ продолжает действовать до формирования нового Правительства.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 72, 74 и 75 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации постановил :
1. Положение об общем числе депутатов Государственной Думы, содержащееся в статьях 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации, следует понимать как число депутатов, установленное для Государственной Думы статьей 95 (часть 3) Конституции Российской Федерации, — 450 депутатов.
2. Положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, содержащееся в статьях 107 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации, следует понимать как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно от численности каждой палаты, установленной статьей 95 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации.
3. Решения Государственной Думы, принятые ранее в соответствии с иным порядком подведения итогов голосования, пересмотру в связи с данным толкованием не подлежат.
4. Согласно статье 106 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» данное Конституционным Судом Российской Федерации толкование является официальным и общеобязательным.
5. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
6. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Собрании законодательства Российской Федерации», «Российской газете», а также иных официальных изданиях органов государственной власти Российской Федерации. Постановление должно быть также опубликовано в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
В третьем пункте работы на основе внимательного анализа частей 3 и 4 ст. 117 Конституции РФ и главы 18 Регламента ГД — требуется рассмотреть вопрос о роспуске ГД вследствие её разногласий с Правительством, а именно в результате двукратного выражения недоверия Правительству, либо в результате отказа ему в доверии.
Конституция не предусматривает конкретных оснований для выражения недоверия Правительству. Одно из них установлено в Бюджетном кодексе РФ (ст. 202, 203 ).
Комментарий автора в отношении этих положений, в том числе по поводу используемой в Кодексе формулировки «ставит вопрос о доверии Правительству», мог бы быть выигрышным моментом работы.
При рассмотрения содержания ч. 3 ст. 117 студенту рекомендуется изложить собственную позицию по вопросу о том, должен ли Президент, по-прежнему поддерживающий Правительство после вынесения ему первого вотума недоверия, заявлять о своём несогласии с ГД в каком-либо документе либо он вправе воздержаться от этого, полагая, что отсутствие указа об отставке Правительства и есть демонстрация несогласия Президента с решением Думы.
Будут интересны и суждения автора о том, с какого момента начинается отсчёт трёх месяцев, в течение которых Дума вправе повторно выразить недоверие Правительству (со дня, следующего за днём вынесения первого вотума недоверия, либо, может быть, за днём заявления Президента о его несогласии с решением Думы), в какой срок после первого вотума Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Думы, а также в какой срок после повторного выражения недоверия Правительству Президент должен объявить об отставке Правительства либо распустить Думу.
Используя материалы сравнительного правоведения, следует разобраться в предназначении постановки вопроса о доверии правительству, а затем показать, в какой мере типичные черты этого института, свойственные большинству стран, где он существует, восприняты Конституцией РФ.
Необходимо уделить внимание практике реализации соответствующих конституционных норм. Было бы важно уяснить, как ситуация июня-июля 1995 г. повлияла на содержание Регламента ГД от 25 марта 1994 г. , в статьи 145 и 146 которого новеллы от 15 ноября 1995 г. заложили меры так называемой «процедурной самозащиты» Думы, впоследствии (в уже модернизированном виде) вошедшие в действующий Регламент 1998 г.
Студенту следует показать, какие варианты развития событий в связи с постановкой вопроса о доверии предусматривает Регламент ГД, и оценить насколько они согласуются со ст. 37 ФКЗ «О Правительстве РФ», где оговорены лишь два возможных решения (либо выразить доверие либо отказать в нём).
Что же касается возникающих в связи с роспуском Думы вопросов, которые не нашли непосредственного разрешения в Конституции, в том числе, касающихся статуса депутатов, то они, как отмечено в Постановлении Конституционного Суда, могут быть урегулированы законодателем.
Рассматривая в четвёртом пункте последствия роспуска ГД, нужно обратить особое внимание на вопрос о том, когда в случае роспуска прекращаются её полномочия. Для этого требуется изучить Постановление Конституционного Суда от 11 ноября 1999 г. № 15-П.
Необходимо проработать вопрос о том, означает ли роспуск Думы прекращение «думской» деятельности, осуществляемой вне заседаний палаты (работа комитетов, депутатских объединений, парламентские слушания и т.д.), а также полномочий депутатов и депутатской неприкосновенности. В литературе высказываются различные суждения по этому поводу (рекомендуется сравнить, например, позиции С.А. Авакьяна и М.В. Баглая с подходом Р.М. Дзидзоева и Д.М. Степаненко).
Согласно упомянутому Постановлению Конституционного Суда, часть отношений, возникающих в связи с роспуском ГД, может быть урегулирована законодателем. Студенту следует выяснить, в какой мере законодатель воспользовался этой возможностью, и с этой целью изучить ФЗ «О статусе члена СФ и статусе депутата ГД ФС РФ» (прежде всего ст. 3, 4, 26), уделив особое внимание внесённым в него изменениям от 4 августа 2001 г.
Роспуск ГД неразрывно связан с назначением досрочных выборов. Студент должен отразить положения Конституции, касающиеся даты выборов и времени начала работы ГД нового созыва (ч. 2 ст. 109 и ч. 2 ст. 99), и показать, как они конкретизированы в ФЗ «О выборах депутатов ГД ФС РФ» (см. ст. 6).
Условия, исключающие возможность роспуска ГД, установлены в ч. 3-5 ст. 109 Конституции РФ. Необходимо пояснить, чем обусловлены эти ограничения. Применительно к ограничению, предусмотренному ч. 4, следует отметить, какой может быть его максимальная продолжительность.
Было бы уместно изложить свою позицию по вопросу о действиях Президента в случаях когда нужно одновременно применять и ст. 111 (или 117) и ст. 109. Например, как может поступить глава государства, соблюдающий конституцию, если ГД повторно в течение трёх месяцев после первого вотума, выразила недоверие Правительству, а год после её избрания ещё не истёк? Вправе ли Президент не отправлять Правительство в отставку, сославшись на такое понимание Конституции, согласно которому положение ч. 3 ст. 117 применяется в обязательном порядке лишь при наличии выбора из двух вариантов?
Нужно отметить (подтвердив это ссылкой на норму конституции), что право распускать ГД не имеет исполняющий обязанности презика. Рекомендуется пояснить, как долго после досрочного прекращения полномочий Презика (отставка, отрешение от должности и др.) может длиться период функционирования ИО презика, а следовательно, и период запрета на роспуск ГД (см. ст. 5, 76-79, 82 ФЗ «О выборах презика РФ».
Оснований для роспуска Государственной Думы всего три, они сформулированы в ст. 111 и 117 Конституции РФ:
1) Дума может быть распущена Президентом РФ в ответ на трехкратное отклонение представленных ей кандидатур на должность Председателя Правительства РФ;
2) Дума может быть распущена в случае, если в течение трех месяцев она повторно выразит недоверие Правительству РФ;
3) Дума может быть распущена при выражении ею недоверия
Однако в Конституции РФ (ст. 109) есть и гарантии против произвольного употребления Президентом РФ своего права роспуска Государственной Думы. Таких гарантий четыре, они не допускают роспуска Думы в следующих случаях:
1) в связи с выражением ею недоверия Правительству в течение года после ее избрания;
2) с момента выдвижения ею обвинения против Президента РФ до принятия соответствующего решения Советом Федерации;
3) в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения;
4) в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ.
Эти гарантии логически вытекают из понимания того, что нельзя проводить всеобщие парламентские выборы слишком часто, тем более когда воля народа была выражена совсем недавно.
Нормативно-правовые акты
1. Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12.12.1993 (в ред. от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 26.01.2009, N 4, ст. 445.
2. Федеральный закон от 18.05.2005 N 51-ФЗ (в ред. от 20.10.2011) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 23.05.2005, N 21, ст. 1919.
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 03.12.2011) // Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, N 31, ст. 3823.
4. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) «О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 22.12.1997, N 51, ст. 5712.
5. Федеральный закон от 08.05.1994 N 3-ФЗ (ред. от 21.11.2011) «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 12.07.1999, N 28, ст. 3466.
Судебная практика
1. Постановление Конституционного Суда РФ от 11.11.1999 N 15-П «По делу о толковании статей 84 (пункт «б»), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 22.11.1999, N 47, ст. 5787.
2. Постановление Конституционного Суда РФ от 11.12.1998 N 28-П «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 28.12.1998, N 52, ст. 6447.
