Развитие технического регулирование в Российской федерации.
Как уже отмечалось, термин «техническое регулирование» появился сравнительно недавно, однако это не означает, что регулирующие меры, объединяемым этим понятием, также возникли только в последнее время. Более подробно использование отдельных мер в рамках технического регулирования будет описано в соответствующих разделах настоящего учебника. В данном разделе рассматриваются вопросы, связанные с развитием деятельности по техническому регулированию в России.
Техническое регулирование в нашей стране прошло три основных этапа:
1) Первый — до декабря 1991 г;
2) Второй — с января 1992 г. по первое полугодие 2003 г.;
3) Третий — со второго полугодие 2003г. по настоящее время.
На каждом этапе деятельность по техническому регулированию соответствовала существовавшему в то время экономическому механизму, методам и способам управления или регулирования экономики, действовавшему законодательству. Поэтому каждый из этих этапов имеет ярко выраженную специфику, свойственную именно ему.
Глава 1. Развития технического регулирования в РФ
1.1 Первый этап (до декабря 1991 г.)
На этом этапе действовал механизм планового, директивного управления экономикой. Главной особенностью этого механизма было признание продукции потребительной стоимостью до факта её реализации и потребления посредством планирования. Государственный план выпуска продукции являлся законом, и он принимался как закон высшим органом власти — Верховным советом СССР, со всеми вытекающими последствиями в случае его неисполнение. Плановые задания устанавливалась по количеству выпускаемой продукции (этим занимался Госплан СССР), а требования к качеству определял Госстандарт СССР.
Как известно, потребительная стоимость продукции — это ее способность удовлетворять тот или иной вид общественной потребности в ее объектном, материальном, предметном выражении. Иными словами, потребительная стоимость возникает при непосредственном применение, потреблении продукции, т.е. при прямом взаимодействии свойств продукции с самой потребностью, и обеспечивает удовлетворение определенной потребности. Если же продукция не способна удовлетворить какую-либо конкретную потребность, не нашла своего потребителя, то, следовательно, она не является потребительной стоимостью. В этом случае использованные ресурсы на ее производство оказываются израсходованными напрасно.
Организация работы испытательной лаборатории на примере Товарищества ...
... по улучшению организации деятельности испытательной лаборатории» на основе обобщения опыта работы исследовательских лабораторий в зарубежных странах даются рекомендации по улучшению деятельности ТОО «НТИЦ». 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПОВЫШЕНИЯ КАЧЕСТВА ПРОДУКЦИИ 1.1 Значение ...
Плановое ведение народного хозяйства страны предполагает, что расходование всех видов ресурсов на изготовление продукции является экономически оправданным и каждая единица производственной продукции должна иметь своего потребителя. Другими словами, вся продукция, произведенная в условиях плановой экономики, должна оправдать потребительной стоимостью. Целесообразность изготовления той ли иной продукции в определенных объемах устанавливалась плановыми органами, наделенными директивными полномочиями и выступавшими в роли посредников между изготовителями и потребителями.
Особенно это касалось продукции производственно-технического назначения. Свободный рынок реализации этой продукции практически отсутствовал, ее распределением занимались разные ведомства, в основном Госплан СССР и Госснаб СССР. В функцию Госснаба, в частности, входило регулирование прямых хозяйственных связей между предприятиями-изготовителями и предприятиями-потребителями. Таким образом, предприятия — потребители были лишены права свободного выбора: они не могли заключать договоров с другими предприятиями — поставщиками аналогичной продукции и вынуждены были довольствоваться продукцией того качества, какое обеспечивали прикрепленные к ним поставщики.
Что касается товаров народного потребления, то рыночные отношения были более развиты в сфере как розничного, так и оптового товарооборота. Однако роль плана как главного регулятора экономики была основной. Процент выполнения плана по объему выпущенной продукции в течение длительного времени был главным критерием для оценки успешности работы любого предприятия. Считалось, что гражданин, будучи потребителем, не предоставлен сам себе, так как государство обеспечивает всесторонний учет его интересов, удовлетворяет их и предупреждает нарушение этих интересов.
Для того, чтобы любого потребителя можно было прикрепить к любому изготовителю, вся выпускаемая в стране продукция должна была соответствовать хотя бы минимально необходимым требованием по качеству, причем обязанность соблюдать эти требования распространялось как на изготовителя, так и на потребителя. Слово «требование» в отношении качества продукции появилось не случайно, оно в полной мере отражает особенности законодательства по техническому регулированию рассматриваемого периода, хотя самого понятия «техническое регулирование» тогда, как уже отмечалось, не существовало. Закрепленные в стандарте минимальные требования означали, что производитель не имел права выпускать продукцию с показателями ниже этих требований, а потребитель — такую продукцию принимать.
качеством продукции
показателем качества
Все требования к показателям качества закреплялись в документах, имевших обязательный характер. Такими документами являлись: нормативно-технические документации (НТД); плановые акты, в которых устанавливались отдельные показатели качества (производительность, удельный расход топлива, моторесурс двигателя и др.); договоры, в которых устанавливались требования качества при отсутствии на неё НДТ или более высокие требования, чем предусмотренное НТД. Если продукция по какому-либо показателю качества не соответствовала требованиям, установленным в указанных документах, то она считалась продукцией ненадлежащего качества, а изготовители, выпустившие эту продукцию, несли ответственность за нарушение государственной, плановой, договорной и производственной дисциплины.
Обоснование целесообразности развития малого предприятия нового ...
... (80 90% себестоимости кабельной продукции содержат стоимость цветных металлов) и курсовая разница. До роста курса ... работы: проанализировать тенденции развития рынка кабельной продукции России; провести конкурентный анализ; провести анализ потребителей кабельной продукции; ... имеет синтетический характер. Например, в таком качестве выступает, поливинилхлорид. Самым популярным видом изоляции ...
Единство народнохозяйственного комплекса, охватывающего производство, распределение, обмен и потребление, было закреплено конституционно, что предусматривало государственное управлением качеством продукции.
Воздействия государства на качество продукции осуществлялось двояко:
путем государственного регулирование деятельности предприятий в области качества.
Необходимо отметить, что оба способа воздействия на каче6ство относятся к прямым или директивным методам технического регулирования. Большая часть рассматриваемого периода характеризовалось преобладанием именно таких методов: требования государственных стандартов охватывали все свойства продукции и были обязательными, а за соблюдением требований государственных стандартов осуществлялся тотальный государственный контроль и надзор на всех стадия жизненного цикла продукции.
К законодательным актам в то время относились:
- законы СССР;
- указы Президиума Верховного Совета СССР;
- постановления Совета Министров СССР.
Законами СССР устанавливались гражданский, административный, уголовный и трудовой кодексы, положения о министерствах. Был принят закон о государственном предприятии и другие законы, в которые были включены отдельные правовые нормы относительно качества продукции.
Важнейшим из указов Президиума Верховного Совета СССР, относящихся к рассматриваемой проблеме, был Указ от 18 мая 1984 г. «Об административной ответственности за нарушения правил по стандартизации и качеству продукции, выпуска в обращение и содержания средств измерений и пользования ими»
Наиболее распространенный формой законодательного акта по вопросам технического регулирование были либо совместные постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР, либо постановления только Совета Министров СССР. Среди таких актов наиболее важными являлись:
- постановления Совета Министров СССР от 11 января 1965 г. «Об улучшение работ по стандартизации в стране»;
- постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 10 ноября 1970 г. «О повышение роли стандартов в улучшении качества продукции».
Документами, ставшими правовой основной деятельности по стандартизации и государственному контролю и надзору стали:
- Положение о государственном надзоре за стандартами и средствами измерений в СССР, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 28 сентября 1983 г.;
- постановление Совета Министров СССР от 7 января 1985 г. «Об организации работы по стандартизации в СССР»
Важные нормы, затрагивающие проблему качества продукции, были закреплены в постановлениях ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 июля 1979 г. «Об улучшении планирования и усиления воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности и качеств работы» и от 18 августа 1983 г. «О мерах по ускорению научно-технического прогресса в народном хозяйстве» и в других нормативных актах.
Основным правовым инструментом государственного нормирования требований к качеству были государственные стандарты. Утвержденный в 1968 г. и пересмотренный в 1985 г. комплекс стандартов Государственной системы стандартизации (ГСС) являлся юридическим документом, определявшим основные положения деятельности по стандартизации в стране. ГСС стала также административно-правовой и организационно-технической основой государственного управления качеством.
Стандарты качества
... народа. Поэтому необходимо изучать Систему Качества и стремиться к внедрению международных стандартов. 1. История стандартов качества. Стандартизация. Сертификация, .1 История развития стандартов качества Международная организация по стандартизации (International Organization for Standardization) была ...
В постановлении Совета Министров СССР от 7 января 1985 г. «об организации работы по стандартизации в СССР» было установлено, что разработка, изготовление, поставка (реализация), хранение, транспортировка и ремонт продукции, а также осуществление иной деятельности с нарушением требований стандартов запрещается.
Разрешение на выпуск продукции с отступлениями от требований НТД давалось в установленном порядке только органами, утвердившие данные НТД. Госстандарту СССР предоставлялось право разрешать отдельным предприятиям в виде исключения выпуск продукции с временными отступлениями от требований НТД.
В стандартах на продукцию указывалось, что продукция должна изготавливаться в соответствии с требованиями конкретного стандарта. Требование к конструкции изделия, его функциональным параметрам, комплектности и правилам приемки, гарантии изготовителя и т.д., занимали значительную часть документа. При разработке стандарта, его проект подвергался правовой экспертизе, которая должна была обеспечить соблюдение законности. Для этого проект проверялся на соответствие действующему законодательству и подвергался юридической проработке как правовой документ и нормативный акт.
Особенностью государственных стандартов было то, что они содержали только технико-юридические нормы, т.е. технические требование, облеченные в правовую форму. На первой странице документа была надпись: «Несоблюдение стандарта преследуется по закону».
Невыполнение требований стандартов влекло за собой применение норм гражданского, административного, финансового, трудового и уголовного права. Наряду с ответственностью перед контрагентом по договору изготовитель нес административно-правовую ответственность перед контрольными органами государства в виде экономических санкций. При реализации нестандартной продукции у изготовителя изымалась в доход бюджета прибыль, полученная от ее реализации, а стоимость этой продукции исключалась из отчета предприятия, что сказывалось на результатах оценки выполнения плана по реализации продукции.
Предусматривалась также ответственность руководителей, главных инженеров, начальников отдела технического контроля и других подразделений и служб предприятий, а также иных должностных лиц, в служебные обязанности которых входило обеспечение выполнения правил по стандартизации и требований к качеству продукции.
Основным методом оценки соответствия продукции установленным требованиям был государственный надзор за соблюдением стандартов. Надзором охватывались предприятия промышленности, связи, транспорта, сбыта, торговли и другие, которые могли быть государственными, кооперативными или общественными организациями. Он распространялся на все стадии создания и использования продукции.
Государственный надзор выполнял в плановой экономике роль обратной связи, которую в условиях рыночной экономики выполняет механизм выравнивания спроса и предложения. Информация, поступающая от органов надзора, давала возможность оценить состояние дел с соблюдением требований стандартов и правильностью установленных в них требований, а также являлось основанием для пересмотра требований нормативных документов.
Однако государственного надзора, применявшего преимущественно административные меры воздействия, было недостаточно для повышении качества продукции и эффективности производства. Поэтому был создан механизм аттестации промышленной продукции по категориям качества (начиная с 1984 г. по двум категориям: высшей и первой).
Становление и развитие механизма реализации и защиты наследственных прав
... призываемых к наследованию по закону, расширился включением в него боковых родственников, а именно братьев и сестёр и «ближнее племя». Таким образом, наследственные права признаются не только ... более отстранять дальних родственников от участия в наследстве. Но если же замечается, как у нас, так и на Западе, обратное, то это объясняется действием новых ...
На продукции высшей категории качества ставился Государственный знак качества (рис 1.).
Рис 1. Государственный знак качества.
качество надзор государственный сертификация
К высшей категории качества относили продукцию, которая находилась на уровне лучших мировых достижений или превосходила их, отвечала требованиям НТД и отличалась высокой стабильностью характеристик. Промышленным министерствам устанавливались задания по увеличению выпуска такой продукции.
Последней попыткой решить проблему создания механизма технического регулирования, адекватного директивным методам управления экономикой, было образование специального органа вневедомственного контроля — Государственной приемки продукции ( на основание постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 мая 1986 г. «О мерах по коренному повышению качеству продукции»).
В задачи государственной приемки продукции входили:
1) Контроль качества и приемка продукции на любой стадии изготовления и проверка ее соответствия требованиям стандартов и другой НТД;
2) Выборочная проверка, разборка и испытания в случае необходимости отдельных узлов, агрегатов и изделий;
3) Окончательная приемка готовой и полностью укомплектованной продукции в соответствии с установленными требованиями.
Наряду с чисто административными подходами к оценке соответствиями в конце рассматриваемого периода стали использоваться и методы регулирование, присущие рыночной экономике. Это было продиктовано главным образом необходимостью расширения экспорта и повышения конкурентоспособности продукции отечественного производства, в первую очередь изделий машиностроения и электрооборудования, на международных рынках.
Во исполнение постановления Совета Министров СССР от 18 сентября 1984 г. были разработаны и утверждены Госстандартом СССР первые в стране организационно-методические документы по проведению сертификации: Временное положение по сертификации продукции машиностроения в СССР (1986 г.) и Положение о системе сертификации изделий электронной технике МЭК (Международной электротехнической комиссии) (1988 г.).
В течение 1985-1991 гг. были предприняты еще некоторые шаги, направленные на расширение применения регулирующих мер рыночного характера. В частности, 22 мая 1991 г. был принят Закон СССР «О защите прав потребителей». Этим Законом впервые вводилась обязательная сертификация продукции (товаров, работ, услуг).
Однако провести его положения в жизнь не удалось, так как он вводился в действие с 1 января 1992 г., когда СССР перестал существовать.
1.2 Второй этап (январь 1992 г.- первое полугодие 2003 г.)
Второй этап отмечен введением в практику технического регулирования мер, характерных для рыночной экономики: обязательным стали только требование безопасности, совместимости и взаимозаменяемости, а также экологические требования. Государственный контроль и надзор осуществлялся на всех стадиях жизненного цикла продукции, но только за соблюдением обязательных требований, была введена обязательная сертификация, начала развиваться добровольная сертификация.
Стандарты сертификации продукции
... руководствах ИСО/МЭК, международных стандартах ИСО, европейских стандартах, документах других международных и региональных организаций, осуществляющих сертификацию. Правила включают положения, касающиеся участников сертификации, проведения работ в области сертификации, систем сертификации однородной продукции. 2.1 Основные функции ...
7 февраля 1992 г. Верховным Советом Российской Федерации был принят, а 7 апреля того же года введен в действие Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей», который с последующими изменениями и дополнениями действует и по настоящее время. Этот Закон явился той вехой, с которой начался второй этап развития работ по техническому регулированию.
Необходимо отметить также, что 1 июля 1992 г. Госстандартом России был утвержден и 1 января 1993 г. введен в действие комплекс государственных стандартов ГОСТ Р 1.0 — ГОСТ Р 1.5 Государственной системы стандартизации ( ГСС ) Российской Федерации. С 1 января 1993 г. был признан утратившим силу комплекс государственных стандартов СССР. Утверждение стандартов ГСС Российской Федерации предшествовало появлению соответствующего закона — «О стандартизации», который был принят 10 июня 1993 г.
Таким образом, к середине 1992 г. в основном сложилась законодательная и нормативная база для развертывания деятельности по техническому регулированию в новых условиях.
На неокрепший российский рынок хлынул поток некачественных и просто опасных для жизни и здоровья товаров. Возникла необходимость в скорейшем создании механизма, способного оградить интересы государства и защитить граждан страны. Новые условия характеризовались переходом от директивного управления экономикой к рыночной экономике, когда стало развиваться предпринимательство, было ликвидировано тотальное планирование и государственная монополия внешней торговли.
Введение в действие Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей» упорядочило законодательную основу деятельности по техническому регулированию. С этого момента правовое поле стало соответствовать общепринятым нормам: высшим нормативно-правовым актом является закон, для реализации которого при необходимости выпускаются иные нормативные документы, включая постановления правительства и др.
Закон «О защите прав потребителей» около года был единственным законодательным актом, регулирующим отношения, в том числе и в сфере технического регулирования, и реализация его положении оказала влияние на последующую деятельность этой области. Поэтому необходимо более подробно рассмотреть положения этого закона, которые непосредственно затрагивают некоторые аспекты технического регулирования. Прежде всего, это касается следующих четырех моментов.
Первый связан с объектами технического регулирования. В Законе «О защите прав потребителей» определено, что он регулирует отношения между потребителем и предпринимателями и устанавливает право потребителя на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества, а также фиксирует его право на безопасность для жизни, здоровья и имущества, а так же на безопасность для окружающей среды. Под потребителем в данном законе понимался гражданин использующий, приобретающий, заказывающий, либо имеющий намерение приобрести или заказать товары (работы, услуги) для личных бытовых нужд. В последующих редакциях закона эта формулировка была уточена и дополнена: исключительно для личных (бытовых) нужд, не связанных с извлечением прибыли (редакция от 9 января 1996 г.).
Обратим внимание на перечень объектов, безопасность которых для потребителей и окружающей среды подпадала под действие закона «О защите прав потребителей»: товары, работы и услуги. Что касается работ и услуг как объектов технического регулирования, то об этом будет сказано ниже, здесь же остановимся на том, почему в качестве объекта был выбран именно товар.
Правовое регулирование сертификации продукции
... обязателен для исполнения на всей ее территории. На 4-м уровне нормативной сферы располагаются нормативные документы, связанные с организацией и проведением работ по сертификации продукции ... -правового регулирования в сфере сертификации и сертификации, которая позволяет попадать на рынок товаров и услуг только качественной и безопасной продукции, отвечающей требованиям государственных стандартов ...
Под товаром понимается, как правило, материальное изделие, предлагаемое рынку с целью его приобретения, использования или потребления. За товаром закрепилось представление, что это материальный объект, т.е. любая вещь, не ограниченная в обороте, свободно отчуждаемая и переходящая от одного лица к другому по договору купли-продажи. Понятия «товар» и «продукт» различаются тем, что продукт становится товаром, после того, как он предложил рынку, т.е. поступил в сферу обращения. В контексте Закона «О защите прав потребителей» товаром является продукция, предназначенная для продажи любому потребителю на рынке. Иными словами, рыночное производство — это производство, рассчитанное на неопределенный круг лиц, являющихся покупателями товара.
Производство продукции, предназначенный для внутреннего использования организациями, а также предоставляемой другим потребителем бесплатно или по ценам, не оказывающим значительного воздействия на спрос, не является рыночным. Продукция, предназначенная для передачи другому лицу вне рынка, не является товаром и, таким образом, под действие Закона «О защите прав потребителей» не подпадает.
Из вышесказанного вытекают два следствия:
Первое — поскольку объектом Закона «О защите прав потребителей» является товар, то все методы технического регулирования, предусмотренные этим законом, в равной степени распространяется как на стадию производства продукции, так и на стадию ее обращения. Иными словами, такие формы оценки соответствия, как сертификация и государственный надзор одновременно распространяется на обе указанные стадии, что требует дополнительной координации при их осуществлении.
Второе — так как под потребителем в Законе «О защите прав потребителей» подразумевается только гражданин, использующий приобретенный товар исключительно для личных нужд, не связанных с извлечением прибыли, то речь идет о договоре купли продажи в розничном товарообороте. Поэтому возникает проблема проведения обязательного подтверждения соответствия тех товаров, которые могут использоваться как для личных нужд, так и с целью извлечения прибыли.
Например, легковые автомобили реализуются гражданам как для использования в качестве личного транспортного средства, так и с целью их коммерческого использования. Возникает формальная проблема: подлежат ли обязательной сертификации автомобили, используемые как легковые такси или как персональные автомашины, на основании именно данного Закона. Если придерживаться «буквы закона», то сертификации подлежат автомобили, реализуемые гражданину для использования только в личных целях. Возникает вопрос: подлежат ли обязанной сертификации такие же автомобили, но использованные в других целях, а если нет, то каким образом отделить одни автомобили от других?
Второй момент связан с критериями отнесения конкретных товаров, работ и услуг к объектам технического регулирования. В пункте 5 ст. 5 Закона «О защите прав потребителей» в редакции 1992 г. было записано: «Товары (работы, услуги), на которые в законодательных актах или стандартах установлены требования, направленные на обеспечение безопасности жизни, здоровья потребителей и охраны окружающей среды, предотвращений причинение вреда имуществу потребителей, и средства, обеспечивающие безопасность жизни и здоровья потребителей, подлежат обязательной сертификации в установленном порядке».
Стандартизация и сертификация продукции, работ и услуг общественного питания
... санэпиднгд-зора и центров стандартизации, метрологии и сертификации о соответствии продукции н предприятия этим требованиям. Социальная ориентация общественного питания также отражается в том, что при оказании услуг общественного питания обязательным является исполнение закона Российской ...
Из этой формулировки следует, что условием, на основании которого объект подлежит обязательной сертификации, является наличие нормативных документов, в которых установлены обязательные требования. В качестве нормативной базы использовался фонд НТД, сложившийся на предыдущем этапе деятельности по техническому регулированию и распространяющийся практически на всю продукцию, выпускаемую в обращение и обращающийся на рынке. Поэтому охват продукции обязательной сертификации достигал почти 100%. В конкретных условиях 1992 г., о которых уже говорилось, это, возможно, и было оправдано, но в дальнейшем выявились серьезные недостатки такого подхода.
Третий момент связан со структурой используемого фонда НТД. Закона «О защите прав потребителей» было введено понятие «стандарт», под которым понимались государственные стандарты (ГОСТ), санитарные правила и нормы (СанПиН), строительные нормы и правила (СниП) и другие документы, которые в соответствии с российским законодательством регламентируют обязательные требования к качеству товаров (работ, услуг).
Другими словами, вводилась множественность видов документов, устанавливающих обязательные требования. Но так как эти НТД находились в компетенции разных ведомств, возникла проблема их согласования. На Госстандарт России была возложена функция координации деятельности органов государственного управления, осуществляющих контроль за безопасностью товаров (работ, услуг).
С этой целью Госстандарт заключил более 20 соглашений с другими федеральными органами исполнительной власти о взаимодействии в области стандартизации, метрологии и сертификации, включая Госкомсанэпиднадзор, Госстрой, Минатом, Минприроды и др. Однако четко разделить полномочия, избежать дублирования и иных негативных проявлений ведомственного подхода к проблеме безопасности полностью не удалось.
И, наконец, четвертый момент связан с веденной Закона «О защите прав потребителей» формой подтверждения соответствия. Была установлена единственная форма — обязательная сертификация, которая определялась подтверждение уполномоченным на то органом соответствия товара (работы, услуги) обязательным требованием стандарта. Реализация товаров, включая импортные, без сертификата соответствия запрещалась. Таким образом, все товары подвергались наиболее жесткой, трудоемкой, а стало быть и более дорогостоящей процедуре подтверждения соответствия.
Закона «О защите прав потребителей» установил, что Госстандарт России является национальным органом по сертификации товаров (работ, услуг), и в соответствии с этим он должен:
1) Устанавливать порядок сертификации товаров (работ, услуг);
2) Определять номенклатуру товаров (работ, услуг), подлежащих обязательной сертификации;
3) Аккредитовывать органы по сертификации конкретных видов товаров (работ, услуг) и испытательные лаборатории (центры) для проведения соответствующих испытании, а также предоставлять другим юридическим лицам право аккредитации;
Организация сертификации как форма обязательного подтверждения соответствии
... обязательного или добровольного подтверждения соответствия. Цели имеют единую направленность - придать потребителям уверенность в соответствии показателей продукции, работ и услуг нормативным документам, указанным изготовителем, продавцом или исполнителем. 1. Сертификация Сертификация - процесс установления соответствия продукции (процесса, услуги) ...
4) Осуществлять контроль за правильностью проведения сертификации товаров (работ, услуг);
5) Вести государственные реестры сертифицированных товаров (работ, услуг), а так же аккредитованных органов по сертификации испытательных лабораторий (центров);
6) Принимать решения о признании сертификатов, выданных зарубежными и международными органами;
7) Представлять Российскую Федерацию во взаимоотношениях с зарубежными странами и международными организациями по вопросам сертификации товаров (работ, услуг).
Как национальный орган по сертификации Госстандарт утвердил и с 1 мая 1992 г. ввел в действие комплекс документов российской системы сертификации, получившей наименование «Система сертификации ГОСТ Р». Эта система была предназначена для проведения обязательной сертификации в соответствии с Законом «О защите прав потребителей». По ее правилам могла проводиться и добровольная сертификация.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июля 1992 г. №508 «О поэтапном введении в 1992 г. обязательной сертификации товаров (работ, услуг)» были утверждены следующие документы:
- «Порядок подтверждения безопасности товаров (работ, услуг) изготовителем, (исполнительным продавцом) в 1992 году»;
«Номенклатура производимых в Российской Федерации и ввозимых на ее территорию товаров, безопасность которых подлежит подтверждению с 1 сентября 1992 года»
Необходимость принятия этого постановления была вызвана тем обстоятельством, что, как уже отмечалось, Закон «О защите прав потребителей» был введен в действии 7 апреля 1992 г. Это означало, что с этого момента необходимы проводить работы по обязательной сертификации в объеме, предусмотренном законодательством. Однако инфраструктура Системы сертификации ГОСТ Р еще не была сформирована для проведение обязательной сертификации в необходимых объемах. Поэтому было принято решение о проведение подтверждения соответствия первой стороной, т.е. изготовителем (продавцом, исполнителем), посредством принятия «заявления-декларации о безопасности товаров (работ, услуг)». При этом для подтверждения безопасности могли быть использованы результаты разных испытаний и видов контроля. Допускалось также признание зарубежных протоколов испытаний.
Эта практика была перенесена и на 1993 г. Следует отметить, что проведение подтверждение соответствия посредством принятия изготовителем заявления-декларации рассматривалось в то время как одна из форм обязательной сертификации. Принятие решение о предоставлении изготовителю права использовать заявление-декларацию возлагалось на территориальный орган Госстандарта. Решение о возможности применение заявления-декларации конкретном изготовителем для конкретной продукции принималось с учетом степени опасности продукции, специфики её свойств, меры доверия к изготовителю, способов производства, международных обязательств и других факторов.
Таким образом, практика обязательного подтверждения соответствия сразу выявила необходимость наличия двух его форм: сертификации и декларирования. Однако законодательное закрепление этого факта произошло значительно позже.
10 июня 1993 г. были приняты два закона, заложившие правовые и организационные основы деятельности по техническому регулированию : Закон Российской Федерации «О стандартизации» и Закон Российской Федерации «О сертификации продукции и услуг»
В Законе «О стандартизации» были установлены требования государственных стандартов, которые были отнесены к обязательным для соблюдения государственными органами управления и субъектами хозяйственной деятельности с целью обеспечения:
- безопасности продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества граждан;
- технической и информационной совместимости и взаимозаменяемости продукции;
- единства методов контроля и единства маркировки.
Соответствие продукции и услуг указанным требованиям государственных стандартов определяется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об обязательной сертификации.
Иные требования государственных стандартов к продукции, работам и услугам подлежат обязательному соблюдению субъектами хозяйственной деятельности в силу договора либо в случае, если об этом указывается в технической документации изготовителя (поставщика) продукции, исполнителя работ или услуг. Соответствие продукции и услуг этим требованиям может определяться в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о добровольной сертификации продукции и услуг.
Этим же законом был введен знак соответствия продукции всем требованиям конкретного государственного стандарта (рис. 2).
Госстандарт России установил Порядок маркированием этим знаком, который включал следующие положения.
Рис 2. Знак соответствия государственным стандартам
Маркирование продукции знаком соответствия государственным стандартом осуществляется на добровольной основе по инициативе субъектов хозяйственной деятельности — изготовителей продукции и в случае, если необходимость такой маркировки устанавливалась в договоре на поставку продукции. Оценку достаточности и объективности доказательств изготовителя (заявителя) о соответствии конкретной продукции государственным стандартам осуществляют территориальные органы Госстандарта, в зоне деятельности которых находился заявитель, с учетом:
- декларации изготовителя о соответствии продукции требованиям государственного стандарта;
- результатов обязательной и (или) добровольной сертификации;
- результатов сертификации систем качества;
- результатов испытаний, проведенных при разработке и производстве продукции, и результатов государственного контроля и надзора.
Таким образом, маркирование продукции этим знаком не исключало необходимости проведения обязательной сертификации, а также возможности ее добровольной сертификации и маркирования соответствующим знаком.
Законом «О стандартизации» был предусмотрен государственный контроль и надзор за соблюдением субъектами хозяйственной деятельности обязательных требований государственных стандартов. Государственный контроль и надзор осуществлялся на стадиях разработки и подготовки продукции к производству, ее изготовлении, реализации (поставке, продаже), использовании (эксплуатации), хранении, транспортировки и утилизации, а также при выполнение работ и оказании услуг.
В Законе «О сертификации продукции и услуг» были установлены правовые основы обязательной и добровольной сертификации продукции, услуг и иных объектов, а также права, обязанности и ответственность участников сертификации. Законодательно были закреплены понятия «система сертификации», «сертификат» и «знак соответствии».
Было, зафиксировано, что обязательная сертификация проводиться только в случаях, предусмотренными законодательными актами Российской Федерации. Организации и проведение обязательной сертификации возлагалась на Госстандарт России и на другие федеральные органы исполнительной власти в пределах их компетенции. Если в законодательном акте не устанавливался федеральный орган исполнительной власти, ответственный за организацию и проведение обязательной сертификации, то это возлагалась на Госстандарт.
За короткий период было принято более 20 законов, вводящих обязательную сертификацию. Поскольку в них не всегда определялся федеральный орган исполнительной власти, ответственный за организацию и проведении обязательной сертификации, то, в соответствии с вышесказанным, ее организация и проведения возлагалась на Госстандарт России. Законом «О сертификации продукции и услуг» было предусмотрено создание систем обязательной сертификации однородной продукции, возглавляемых центральными органами системы сертификации. При отсутствии в законодательном акте указания на федеральный орган исполнительной власти, в рамках Системы сертификации ГОСТ Р создавались соответствующие системы сертификации однородной продукции, которых к настоящему времени насчитывается более 30.
Среди них: система сертификации пищевых продуктов и продовольственного сырья, система сертификации продукции текстильной и легкой промышленной, система сертификация электрооборудование, система сертификации металлообрабатывающих станков, система сертификации товаров детского ассортимента, система сертификации химической продукции, система сертификации нефтяных продуктов, система сертификации механических транспортных средств и прицепов и др.
Обязательной сертификации подлежали и услуги, оказываемые населению. В системе сертификации ГОСТ Р были созданы подсистемы сертификации услуг общественного питания, услуг по техническому обслуживанию и ремонту автомобилей, туристско-экскурсионных и гостиничных услуг и др.
Участники обязательной сертификации, помимо федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных проводить эти работы, были указаны органы по сертификации, испытательные лаборатории, изготовители (продавцы, исполнители), а также центральные органы систем сертификации.
В качестве органов по сертификации и испытательных лабораторий к проведению работ по обязательной сертификации допускались зарегистрированные некоммерческие (бесприбыльные) объединения (союзы) и организации любых форм собственности при условии их аккредитации соответствующим государственным органом управления. В этой норме содержалась два момента, которые в дальнейшем негативно сказались на организации работ по обязательной сертификации.
Первый заключался в разрешенной законом организационно-правовой форме участников. То, что к работам допускались только некоммерческие (бесприбыльные) объединение (союзы) и организации любых форм собственности, ставило заслон для наиболее компетентных организаций. Дело в том, что органы по сертификации и испытательные лаборатории создавались в основном на базе бывших государственных научно-исследовательских и проектно-конструкторских организации, которые переводились в другую форму собственности. Наиболее распространенной организационно-правовой формой для них были акционерные общества, которые в соответствии с законодательством не могли быть некоммерческими. Кроме того, в тексте Закона имелось явная неточность. Понятия «некоммерческие» и «бесприбыльные» не являются синонимами. Коммерческий или некоммерческий характер организации определяется не наличием или отсутствием прибыли, а способом ее распределения.
Второй момент заключался в совмещении полномочий по аккредитации и организации работ по обязательной сертификации в одном федеральном органе исполнительной власти, что противоречит международной практике технического регулирования.
Частично эти недостатки были исправлены в измененных дополненных редакциях Закона Российской Федерации «О сертификации продукции и услуг», в основном в 1998г. Наиболее существенными изменениями и дополнениями были следующие.
Появилась норма, устанавливающая возможность подтверждения соответствия посредством принятия изготовителем (продавцом, исполнителем) декларации о соответствии, т.е. законодательно была введена вторая форма подтверждения соответствия. Было также установлено, что перечень продукции, соответствие которой может быть подтверждено декларацией о соответствии, и порядок ее принятия утверждается Правительством Российской Федерации. Обращают на себя внимание слова «может быть подтверждено декларацией». Это означает, что заявитель сам был вправе выбрать удобную для него форму подтверждения соответствия — обязательную сертификацию или декларирование.
Во исполнение этой нормы Закона вышло постановление Правительства Российской Федерации от 7 июля 1999 г. № 766 «Об установлении перечня продукции, соответствии которой может быть подтверждено декларацией о соответствии, порядка принятия декларации о соответствии и ее регистрации»
Ранее, 9 января 1996 г. была принята новая, исправленная и дополненная редакция Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей». Важное дополнение было внесено в ст.7. Теперь перечни товаров (работ, услуг), подлежащий обязательной сертификации, утверждались Правительством Российской Федерации. 13 августа 1997 г. было принято постановления Правительства Российской Федерации № 1013 «Об утверждении перечня товаров, подлежащих обязательной сертификации, и перечня работ и услуг, подлежащих обязательной сертификации».
Этим постановлением Госстандарту и Госстрою предписывалось на основе утвержденных перечней опубликовать номенклатуру подлежащих обязательной сертификации объектов, в отношении которых законами и стандартами установлены требования, обеспечивающие безопасность жизни и здоровья потребителей, охрану окружающей среды и предотвращение причинения вреда имуществу потребителей.
В новой редакции Закона «О сертификации продукции и услуг» был уточнен организационно-правовой статус участников обязательной сертификации. Теперь ими могли быть организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, если они не являются изготовителями (продавцами, исполнителями) и потребителями (покупателями) сертифицируемой ими продукции.
Вместо установленного первой редакцией Закона национального органа по сертификации вводился специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области сертификации, которым стал Госстандарт России. Новой редакцией Закона «О сертификации продукции и услуг» за специально уполномоченным органом в области сертификации было закреплено право устанавливать порядок регистрации знаков соответствия. За конкретной системой сертификации закреплялось право определять правила применения знака соответствия согласно правилам, устанавливаемым Госстандартом как специально уполномоченным органом в области сертификации. В системе сертификации ГОСТ Р для обязательной сертификации был установлен знак соответствия, изображенный на рис. 3. Более подробно о знаках соответствия будет сказано в разделе IV.
Рис 3. Знак соответствия при обязательной сертификации
17 мая 1997 г. вышло постановление Правительства Российской Федерации № 601 «О маркирование товаров и продукции на территории Российской Федерации знаками соответствия, защищенными от подделок». В нем было сказано:
«В целях реализации Закона Российской Федерации «О сертификации продукции и услуг», охраны интересов и прав потребителей на приобретение товаров надлежащего качества и привлечения дополнительных средств в доходную часть федерального бюджета (выделено авт.) Правительство Российской Федерации постановляет:
1. Ввести с 1 апреля 1999 г. на территории Российской Федерации при маркировании товаров и продукции, подлежащих обязательной сертификации, знаки соответствия с учетной информацией к ним, защищенные от подделок…»
Был установлен перечень групп товаров и продукции, подлежащих обязательному маркированию знаками соответствия, защищенными от подделок. В последующих постановлениях этот перечень уточнялся и пересматривался, в первоначальный уже вошли алкогольные напитки (за исключением пива), аудио и видеотовары и компьютерная техника. Иными словами, на знаки соответствия бы возложена функция выполнять также роль акцизной марки.
6 февраля 2002 г. Правительство Российской Федерации своим постановлением № 82 отменило все прежние постановления по вопросам маркирования товаров и продукции знаками соответствия, защищенными от поделок.
Изменения в законе «О сертификации продукции и услуг» коснулось и добровольной сертификации. По ранее действовавшей норме закона добровольная сертификация могла проводиться по инициативе заявителя только либо в отношении продукции, не подлежащей обязательной сертификации, либо по требованиям, на соответствие которым проведение обязательной сертификации не предусмотрено. Эта норма значительно ограничивала сферу возможного применения добровольной сертификации и снижала ее востребованность. В новой редакции Закона это ограничение было снято, было лишь указано, что добровольная сертификация продукции, подлежащей обязательной сертификации, не может заменить ее обязательную сертификацию.
Реализуя данное законом право, что добровольная сертификация может проводиться также в системе обязательной сертификации, если это предусмотрено правилами этой системы и при наличие в ней зарегистрированного в установленном порядке знака соответствия добровольной сертификации, такой знак был введен в Системе сертификации ГОСТ Р (рис 4.).
рис. 4. Знак соответствия при добровольной сертификации
Однако частичные изменение в дополнения, вносимые в действующее законодательство, не могли полностью разрешить все накопившиеся проблемы. В частности, введение в Закон Российской Федерации «О сертификации продукции и услуг» положения, что подтверждение соответствия может также проводиться посредством принятия изготовителем декларации о соответствии, делало содержание закона неадекватным его названию.
Назревала необходимо сделать следующий шаг в развитии работ по техническому регулированию. В 1998 г. Всероссийский научно-исследовательский институт сертификации (ВНИИС) Госстандарта России подготовил проект «Концепции совершенствования действующей в стране сертификации продукции и услуг и перехода к механизму подтверждения соответствия», которая была одобрена Госстандартом и разослана вместе с программой ее реализации 18 министерствам и ведомствам для рассмотрения.
В этом документе отмечалось, что благодаря обязательной сертификации было предотвращено поступление на российский потребительский рынок значительного количества опасной продукции, включая продовольственные товары, товары для детей, бытовую технику. Сертификация стала неотъемлемой частью механизма обеспечения безопасности населения. Основные принципы сертификации, разработанные в России, были приняты большинством стран — членов СНГ, что позволило реализовать простой механизм взаимного признания сертификатов на поставляемую продукцию.
В Концепции была проанализирована деятельность по сертификации с 1992 г., и констатировалось, что эта деятельность требует своего совершенствования и развития по следующим основным причинам:
1) Российский рынок стал более цивилизованным и допускает возможность перехода от жесткого способа подтверждения соответствия только третьей стороной к более гибким способам;
2) Недостаточно скоординированное развитие сертификации привело к накоплению негативных явлений, требующих решения;
3) Быстрое расширение внешней торговли, интеграции России в международное сообщество, подготовка к выступлению в ВТО, развитие связей с Евросоюзом требуют гармонизации действующей в стране сертификации с международными нормами и правилами подтверждения соответствия.
К негативным явлениям в практике сертификации были отнесены избыточность и организационные недостатки.
Избыточность сертификации была вызвана принятием множества законов, вводящих обязательную сертификацию. Это привело к необходимости проведения обязательной сертификации большей части товарной продукции, в то время как в странах Евросоюза обязательному подтверждению соответствия подлежит не более 20% продукции. В ряде случаев стандарты, на соответствием которым проводилась сертификация, содержали излишние с позиций законодательной сертификации обязательные требования.
И, наконец, применение сертификации как единственной формы оценки и подтверждения соответствия привело к тому, что во многих случаях использовались способы подтверждения соответствия, не адекватные риску потребителя и неоправданные с точки зрения затрат времени и средств. (Именно в Концепции было впервые введено общепринятое ныне соотношение между терминами «оценка соответствия» и «подтверждения соответствия».)
Избыточность сертификации нарушает баланс в сторону неоправданного завышения затрат не сертификацию, замедляет товарооборот, создает торговые барьеры. Она противоречит правилам ВТО в части «процедур подтверждения соответствия, применяемых центральными правительственными органами» ( статья 5 Соглашения по ТБТ).
Суть этого принципа заключается в обеспечение необходимого баланса между риском, к которому может привести несоответствующая продукция и издержками общества, связанными с проведением обязательной сертификации (так называемый тест на пропорциональность).
К организационным недостаткам обязательной сертификации в первую очередь можно отнести то, что вводящие ее законы четко не устанавливают область ее применения (объекты) и требования, на соответствие которым она должна проводиться, не определяет федеральный орган исполнительной власти, ответственный за ее организацию и проведение и т.д.
Принципиальными положениями Концепции были следующие.
1. Обязательное подтверждение соответствия продукции вводится только законодательными актами, в которых устанавливаются объекты подтверждения соответствия, федеральный орган исполнительной власти , на которой возлагается ответственность за деятельность по подтверждению соответствия данной продукции, виды нормативных документов и характер подтверждаемых требований.
2. Обязательное подтверждение соответствие продукции вводиться с учетом прохождения теста на пропорциональность между риском использования несоответствующей продукции и издержками общества от введения обязательного подтверждения соответствия.
3. Способы подтверждения соответствия формируются исходя из модульного принципа и ранжируются по уровню «жестокости» в зависимости от степени опасности и характера продукции.
4. Признаком разрешение доступа на рынок товара, подлежащего обязательному подтверждению соответствия, должно служить маркирование его знаком доступа на рынок. Продукция, маркированная этим знаком, должна беспрепятственно поступать на рынок и свободно обращаться по всему экономическому пространству России.
5. Механизм подтверждения соответствия должен быть поддержан более жестким, чем действующее, законодательством об ответственности участников создания и реализации продукции за ущерб, нанесенной опасной продукцией, и за нарушение правил подтверждения соответствия.
6. Добровольна сертификация, являющаяся эффективным средством содействия потребителю в выборе товара, должна совершенствоваться.
В концепции обосновывалась необходимость разработки и принятия нового закона, который тогда получил название «О подтверждение соответствия»
Таким образом, были созданы методические предпосылки для перехода к следующему этапу развития системы технического регулирования в России.
29 апреля 2002 г. было принято постановление правительства российской Федерации № 287 «О внесении изменений в перечень товаров, подлежащих обязательной сертификации, в перечень работ и услуг, подлежащих обязательной сертификации, и в перечень продукции , соответствие который может быть подтверждено декларацией о соответствие» Основным содержанием этого постановления был переход на декларацию о соответствии как основную форму обязательного подтверждения соответствия. Тем самым предполагалось сместить центр тяжести обязательного подтверждения соответствия с сертификации на декларирование, что соответствовало предложениям, изложенным в Концепции.
Однако в вышесказанном имеются и спорные моменты.
Первый связан с тем, что из числа объектов обязательного подтверждения соответствия были исключены услуг. Обязательная сертификация услуг за прошедшие годы оказала в целом благотворное влияние на повышение их безопасности и качества. Поэтому представляется, что ее отмена вряд ли будет способствовать этому в дальнейшем.
Второй момент заключается в том, что между двумя формами обязательного подтверждения соответствия была поставлена непроницаемая «стена»:заявитель теперь не может по своему желанию выбрать любую из них — декларирование или обязательную сертификацию. Особенно это касается возможности предпочтения по тем или иным причинам сертификации декларированию.
