В научной литературе и практике нет однозначного понимания термина «государственное управление». Одни толкуют его расширительно, как практическое организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу, как деятельность госаппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами.
Государственное управление
«Государственное управление — юридически властная, организующая деятельность особой группы органов государства, состоящая в практическом исполнении законов в процессе повседневного и непосредственного руководства, хозяйственного, социально-культурного, политического строительства…» — Ю.М. Козлов.
«Государственное управление — это научно-обоснованное, планомерное, непрерывно-властное воздействие государства на общественную систему, осуществляемую преимущественно в правовой форме и направленную на непосредственную практическую организацию и регулирование поведения и деятельности людей их коллектива, общества в целом…» — Г. Атамчук.
В широком смысле государственное управление как система означает непосредственное осуществление государственной власти: принятие политико-государственных решений и их реализацию, контроль за соблюдением в обществе правозаконности и правосудия.
Всякая система управления имеет как субъектную, так и объектную природу и может быть рассмотрена только с учетом многоуровневых взаимодействий со средой. Есть субъект , который определяет характер управленческого воздействия, и есть объект , в отношении которого это воздействие осуществляется. Специфика государственного управления заключена в том, что субъектом этого управления выступает специально уполномоченный представитель аппарата, осуществляющий свои функции исключительно на профессиональной основе. Однако информацию о последствиях реализации этого воздействия на объект он получает лишь через значительный промежуток времени из неопределенно локализованного источника. Этим объясняется то обстоятельство, что зачастую меры государственной реакции на внутригосударственные процессы бывают неадекватными.
способы воздействия субъекта на объект:
К перечню объектов государственного управления следует отнести социально-экономические процессы, общественные институты, а также различные социальные группы, действующие на территории данного государства. Объектом управленческого воздействия может являться не только внешний по отношению к субъекту элемент, но и любая составляющая самого субъекта. Чтобы воздействие субъекта на объект было максимально эффективным, необходимо своевременное и точное представление о поведении объекта, которое может дать организация прямых и обратных связей между сторонами этого взаимодействия.
Межотраслевое государственное управление
... еще одна немаловажная тема: «Межотраслевое государственное управление». Управленческая практика развивалась в направлении усиления "дробления" объектов управления по отраслевому признаку, что приводило ... случае значительная роль принадлежала органам государственного управления общей компетенции. Цель работы теоретическое изучение межотраслевого управления. Достижение цели предопределило выполнение ...
Для того, чтобы изучить такое ёмкое понятие, как государственное управление, в данной курсовой работе мною была поставлена цель подробнее рассмотреть его процесс. Для этого потребуется решить следующие задачи:
- изучение системы государственного управления;
- определение целей государственного управления;
- рассмотрение процесса принятия политических решений;
- ознакомление с методами и технологиями государственного управления.
Актуальность выбранной темы обусловлена тем, что изучение особенностей истории российской государственности, реформ и контрреформ, управленческой культуры помогает глубже понять современные проблемы, заглянуть в будущее. История государственного управления — молодая, актуальная, формирующаяся отрасль научных знаний. Как учебная дисциплина она возникла лишь в 1995 г., когда была включена в Государственный стандарт высшего образования по специальности “Государственное и муниципальное управление”. Научный интерес к проблеме огромен.
Объект исследования: технология и процесс государственного управления в процессе реализации своих функций.
Цель работы: рассмотреть технологии и процесс государственного управления в контексте осуществления органами возложенных на них функций.
Задачи работы:
- рассмотреть методы государственного управления;
- изучить содержание и стадии процесса государственного управления;
- охарактеризовать особенности и эффективность управленческих решений на государственном уровне;
- рассмотреть особенности принятия политических решений в государственном управлении;
- Теоретическую основу курсовой работы составляют труды отечественных ученых: С.
В. Королева, А. А. Васильева, С. Ф. Вобленко и др.
Структура работы обусловлена предметом, целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав и заключения.
Введение раскрывает актуальность, определяет степень научной разработки темы, объект и цель исследования, раскрывает теоретическую и практическую значимость работы.
Содержание первой главы работы составляет рассмотрение технологии государственного управления, в ней дана характеристика процессов и целей государственного управления, процессов принятия управленческих решений.
Вторая глава посвящена методологии и технологии государственного управления. В заключении подводятся итоги исследования, формируются окончательные выводы.
Глава 1. Государственное управление как система
Россия является федеративным демократическим правовым государством с республиканской формой правления. В основу системы государственного управления Росси, как и любой другой демократической страны, положено два принципа, два основания: принцип разделения властей и принцип комплементарности, предполагающий разделение государства на уровни управления, распространяющие власть по узловым административно-территориальным звеньям пространства страны. Используя эти основания, можно построить таблицу, иллюстрирующую распределение основных институтов государственной и муниципальной власти по структурным единицам действующей системы управления (таб.1) *
Структура государственного управления в Российской Федерации
|
Ветви Уровни |
Законодательная |
Исполнительская |
Судебная |
|
|
Федеральный |
Федеральное Собрание |
Правительство |
Конституциональный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд |
|
|
Региональный |
Парламент республики, Законодательное собрание субъекта РФ |
Президент республики, губернатор, глава правительства |
Верховный республиканский суд, областной суд, краевой суд |
|
|
Муниципальный |
Городской совет, поссовет, сельсовет, райсовет и пр. |
Глава местного самоуправления, мэр |
Районный (городской) суд, мировой судья |
|
1.1 Процесс государственного управления
С научных позиций рациональное объяснение природы и сущности государственного управления предполагает его всестороннее рассмотрение как системы и процесса во взаимодействии с окружающей социальной средой.
Система государственного управления образуется подсистемами целей и принципов осуществления государственно-властного воздействия на общественную жизнедеятельность. Данное воздействие выражается обычно в правовых формах. Оно включает организационные структуры государственного аппарата (госорганы), систему государственной бюрократии (персонал), совокупность реализуемых ими функций, комплекс используемых методов, средств и ресурсов, а также прямые и обратные взаимосвязи между субъектами и объектами управления, необходимые при этом информационные потоки, документооборот и т.п.1
Процесс государственного управления представляет собой сознательную и целенаправленную деятельность, связанную с реализацией государственно-властных полномочий субъектами публичной власти и регламентированную юридическими нормами, вследствие чего происходит непосредственная смена общественных состояний, событий и явлений. Иными словами, в процессе государственного управления выполняется определенная совокупность действий, приводящая к желаемой динамике управленческих результатов. В частности, проводятся в жизнь принятые законы и политика, провозглашаемая высшей публичной властью.
Изучение социальной среды, в которой реализуется государственное управление, на которую оно влияет и которое в свою очередь оказывает на него взаимообратное воздействие, означает поиск ответов на вопросы о том, каковы характеристики гражданского общества и способы влияния последнего на властно-управленческую деятельность государства. Фактически решается проблема соотношения публичной власти, государственной администрации и гражданского общества, т.е. взаимодействия политических институтов при реализации государственного управления.
Гражданское общество
процесса управления
Содержание процесса управления характеризуется: этапами, стадиями и операциями, а также средствами осуществления операций. Этап процесса управления определяется его содержанием, последовательным выполнением операций, присущим управленческой деятельности. Стадии процесса управления отражают временной промежуток его этапа. Исходя из сущности процесса управления можно выделить следующие его этапы: цель, ситуация, проблема, решение. В такой последовательности осуществляется управленческая деятельность любого объекта.
Всякому акту воздействия предшествует уяснение его цели, е постановка. Процесс управления, процесс воздействия начинается с формирования его цели, так как управление осуществляется для достижения определенной цели.
Следующим этапом является ситуации. Ситуация — состояние управляемой системы (объекта), оцениваемое относительно цели развития объекта. Анализ ситуации — это совокупность работ по оценке функционирования системы, поиску путей ее улучшения либо устранения нежелательной тенденции ее функционирования.
Этап проблемы — выяснение основных противоречий в текущем состоянии объекта системы муниципального управления относительно цели его развития.
Этап решения — переход к практической организации деятельности руководителя.
Стадиями процесса управления является: целеполагание, аналитическая и информационная работа, выработка и выбор вариантов действий и организационно-практической работы в объекте. Эти стадии представляют собой более детальную группировку операций управления по их специфике и значимости при нормальном протекании процесса управления.
Операция — это простейший вид управленческого воздействия (руководителя или аппарата управления).
Последовательность и сочетание операций составляет процесс управления.
средствам
Способы осуществления процесса управления
1.2 Построение «дерева целей» и задачи государственного управления, Цель управления
- определенной, ясной, значимой и достижимой;
- научно обоснованной и конкретно выражать требования развития объекта;
- содержание основной цели управления должны быть более высокого порядка. Так, например, цель управления муниципальным образование должна соответствовать общей цели развития общества и государства.
Вопрос о целеполагании в государственном управлении является одним из самых актуальных. Цели отражают потребности развития общества в целом, а также конкретного объекта управления. Это тот идеал, та логически обоснованная конструкция (образ), которую требуется создать, воплотить в жизнь.
В системе государственного управления можно выделить конкретные цели и цели глобального порядка, которые не должны противоречить общечеловеческим ценностям (свободе, демократии, социальной справедливости и т.д.) Цели управления определяют суть управленческого решения: выбор действий, при помощи которых цели должны быть достигнуты.
Цели государственного управления должны быть признанными, привлекательными, популярными, поддерживаемыми гражданами и при этом — реальными. Чтобы все цели были поддержаны, опирались на возможности и силу управления, они должны быть переложены на строгий и ясный язык управляющих воздействий. Не вообще цели, а цели, достижимые в обозначенное время, в точном объеме и при использовании определенных ресурсов, цели, конкретизированные, четко доведенные до отдельного коллектива, группы, человека и вместе с тем, скоординированные между собой таким образом, чтобы одна цель не противоречила другой, а наоборот, способствовала ее реализации.
В настоящее время большинство граждан нашей страны не довольствуются потребностями низшего уровня, люди хотят максимально реализовать себя. Поэтому при принятии управленческих решений необходимо учитывать это. На это нацеливает и Конституция Республики Беларусь, в которой человек провозглашается высшей ценностью, а соблюдение его прав и интересов является обязанностью государства.
Целеполагание в государственном управлении на ближайшую перспективу должно быть определено только в контексте качества жизни: упрочения правового и общественного порядка, удовлетворения наиболее важных материальных и духовных потребностей граждан, право народа на достойное человеческое существование.
Переход к подлинной демократии предполагает, прежде всего, изменение технологии определения целей государственное управления. Основные принципы целеполагания в демократическом государстве — открытость, прозрачность и гласность.
Сама сущность управления требует налаженного механизма целеполагания. Субъектом формирования целей государственного управления может быть народ, правящая элита, глава государства. В условиях демократического государства субъектом формирования целей государственного управления является народ. Иными словами, государственное управление основывается на иерархии, соподчиненности целей.
Вся история человечества свидетельствует, что формирование целей государственного управления — дело крайне сложное. Над этим процессом неумолимо довлеют три негативных фактора: субъективность; большое число целей, их изменчивость и противоречивость; неопределенность в развитии и функционировании государственного организма, его отдельных частей, которая передается сфере управления и пронизывает ее (неполная определенность внешней среды и внутренних свойств государства имеет результатом неполную определенность целей государственное управления).
Сформировать структуру целей государственного управления позволяет прием, получивший в научной литературе название древо целей, благодаря которому обеспечивается взаимосвязь множества целей и подцелей разного содержания (политических, экономических, социальных, духовных и др.), их согласованность для получения заданного результата.
Древо целей
Древо целей
При формировании древа целей субъект управления должен иметь полную информацию о состоянии общества, его проблемах, болевых точках, ресурсах для достижения целей и т.д. Кроме того, структурируя систему целей, следует иметь в виду, что каждая предыдущая цель должна детерминировать последующую, а также развивать и дополнять основную цель.
Важно также определить иерархию целей государственного управления, построенную на принципе приоритета потребностей и интересов развития общества, хотя построение абсолютной иерархии проблематично, как и познание абсолютной истины. Это всегда лишь субъективные оценки, кажущиеся оптимальным в конкретных условиях функционирования системы, которые могут приближаться к действительно оптимальным по мере изучения жизни общества. Если приоритеты определены неверно, то это часто выявляется уже после того, как появились отрицательные последствия, неизбежные в данном случае.
Иногда важно определить иерархию недостижимых целей — это может служить показателем (дать информацию) качества работы макросистемы управления во всей совокупности отношений с обществом, как управляемой макросистемой, скорректировать взаимоотношения власти и общественных институтов, граждан.
Главные цели государственного управления конкретизируются в целях-заданиях для каждого государственного органа. Государственные служащие должны уметь увязывать базовые, общезначимые цели и задачи с конкретными целями, поставленными перед организацией.
цели-задания, цели-ориентации и цели самосохранения
1. Цели-задания
Очень важно, чтобы цели-задания были четко сформулированы, так, например, социальные цели (поддержка малоимущих и т.д.) имеют слишком общий смысл. Чтобы деятельность органа была эффективной, нужны более конкретно поставленные цели и задачи для органа управления и его коллектива, так как каждый работает лучше, если ясно представляет, чего от него ждут. Цель определяет поведение, а целенаправленная деятельность — механизм, обеспечивающий работу органа управления.
При выполнении цели-задания возможно возникновение различных проблем: неадекватное восприятие их органом управления; возможное несоответствие между содержанием сформулированных задач и ожиданиями коллектива организации; противоречие между высоким пафосом задач и низким ресурсным уровнем их обеспечения.
2. Цели-ориентации
Косвенно характер целей-ориентаций может быть определен путем анализа мотиваций. Например, если повышение зарплаты существенно сокращает текучесть кадров (при этом все остальные условия практически не изменяются), то это дает основание предполагать, что цели-ориентации членов коллектива, прежде всего, определяются размером вознаграждения. В иных ситуациях доминирующими могут оказаться характер труда, возможность продвижения по службе, режим рабочего времени и другие факторы.
3. Цели самосохранения, Устойчивость
Кроме того, сам процесс достижения устойчивости грозит превращением ее в самоцель. Если это происходит, то в организации начинают создаваться службы, подразделения, должности, предназначаемые главным образом для поддержания и сохранения системы, как правило, с контрольными полномочиями. Не включенные непосредственно в осуществление целей-заданий, такие службы нуждаются в повышенном самоутверждении, что проявляется в стремлении расширить свои властные полномочия, контролировать не только результат, но и сам процесс деятельности тех подразделений, которые выполняют цели-задания. В результате может возникнуть ситуация, когда, например, решение может быть принято работником подразделения по контролю, а нести ответственность — сотрудник, осуществляющий оперативно-управлеческую деятельность, либо руководитель по контролю. Таким образом, каждый орган управления должен быть ориентирован не только на достижение целей, заданных сверху, но и на выполнение внутренних задач.
Это обстоятельство не должно игнорироваться субъектом управления, и поэтому при постановке целей заданий могут и должны учитываться и цели-ориентации организации. В противном случае мы будем искать и не находить ответа на поистине неразрешимый вопрос: «Кто виноват в том, что система государственного управления не выполняет своего общественного предназначения?».
Итак, цели должны быть: масштабными, но реально достижимыми; понятными и понятыми во всей полноте работниками управляющих и управляемых организаций; скоординированными во всей своей совокупности.
Цели государственного управления можно классифицировать по горизонтальному и вертикальному срезам. Горизонтальный срез представлен цепью основных видов целей государственного управления: общественно-политических — социальных — духовных — экономических — организационных — деятельностно-праксеологических — информационных — разъяснительных.
В общественно-политических целях выражена стратегия развития общества на длительную перспективу. А высшей ценностью и целью общества и государства провозглашается человек, его права, свободы и гарантии их реализации. Социальные цели определяются общественно-политическими целями.
Цели в духовной сфере состоят в создании условий для формирования высоконравственной, духовно богатой личности, Кроме того, они направлены на реализацию духовного потенциала граждан на реализацию общественно-политических и социальных целей.
Цели государственного управления в экономической сфере — это определение долгосрочной стратегии экономического развития, создание оптимальных условий для ее реализации.
Организационные цели направлены на создание оптимальной, эффективно действующей организационной структуры государственного управления.
Информационные цели направлены на установление прямых и обратных связей между объектом и субъектом управления с целью получения информации о реакции объекта на принятые управленческие решения и при необходимости коррекции управляющего воздействия.
Важную роль в государственном управлении играют разъяснительные цели. Граждане государства должны четно представлять те задачи, которые решает государство, иметь аргументированную информацию о протекающих в обществе процессах, о мотивах решений органов власти, в том числе и непопулярных.
Представленный горизонтальный срез целей не дает полного представления об их субординации. Вертикальный срез располагает цели по их значимости: стратегические, оперативные, тактические. Стратегические цели — это долгосрочные цели, определяющие основные направления развития общества на длительную перспективу. Оперативные цели выдвигаются на определенном временном отрезке, с учетом складывающейся общественно-политической и экономической ситуации Тактические цели определяют конкретные действия по достижению стратегических, поэтому их еще называют обеспечивающими.
Цели государственного управления могут быть классифицированы и по другим критериям. Например, по объему они могут быть: общими, охватывающими весь комплекс государственного управления; частными, охватывающими отдельные подсистемы.
По результатам: — конечные и промежуточные цели.
По времени выделяют: долгосрочные цели (стратегические) (свыше 5 лет); среднесрочные цели (на 5 лет); краткосрочные цели (тактические) (год и менее года).
По отношению к главным целям могут возникнуть побочные (вторичные) цели, которые не связаны напрямую с реализацией стратегических целей.
Концепция «дерева целей» впервые была предложена Ч. Черчменом и Р. Акоффом в 1957 году и представляет собой упорядочивающий инструмент (подобный организационной схеме компании), используемый для формирования элементов общей целевой программы развития компании (главных или генеральных целей) и соотнесения со специфическими целями различных уровней и областей деятельности. Новизна метода, предложенного Ч. Черчменом и Р. Акоффом, заключалась в том, что ими предпринималась попытка придать различным функциональным подсистемам количественные веса и коэффициенты с целью выявить, какие из возможных комбинаций обеспечивают наилучшую отдачу.
За прошедшие почти полвека своего существования метод снискал признание специалистов — управленцев во всем мире. Он стал неотъемлемым инструментом стратегического и оперативного планирования. Ни один курс по менеджменту ни одной уважающей себя западной школы не обходится без изучения метода «дерево целей» и его более мобильного «собрата» — «древа решений».
1.3 Процесс принятия политических решений
государственный управление власть политика
Важное место в политико-управленческой деятельности отводится процессу принятия решения. В зарубежной науке управления понятие «решение» имеет несколько смыслов: 1) отыскание стратегии действия, ожидаемая ценность которого не меньше ценности любой другой стратегии из заданного набора; 2) набор поведенческих реакций в пользу чего-то; 3) волевая готовность к совершению действий, несомненных для субъекта; 4) заключение о должном способе действий в определенной ситуации после сравнения альтернатив.
В процессе принятия решения отмечают три основных технологических этапа: обоснование, принятие, реализация. Особая роль в процессах решений отводится технологическому прогнозированию, прогнозам. Прогноз включает набор различных путей и вариантов развития. Он необходим, желателен, но не обязателен для решения и действия.
Характерной чертой решения является его ориентация на цель, целенаправленность. Цели должны ставиться, исходя из трех важнейших принципов:
- а) это должны быть объективно созревшие цели (соответствующие реальным возможностям и потребностям общества и властных субъектов);
- б) эти цели должны быть поняты обществом и достижимы, доступны ему для практического осуществления;
- в) цели не должны быть чужды обществу и приняты им.
Итак, принятие решения связано со сбором и анализом исходной информации, проверенной на достоверность, и моделированием поведения объекта. До того, как будет сделан выбор, то есть, принято данное решение, определяется стратегия действий, варианты исходов, критерии выбора.
Для принятия оптимального решения в государственной политике существуют два основных способа выбора альтернативного варианта и определения согласованного решения: консенсус и голосование. Первый из них — способ консенсуса весьма эффективен в тех случаях, когда интересы участников принятия решения частично совпадают и лишь незначительно расходятся, поэтому решение принимается как компромисс между различными альтернативами, поддержанный всеми сторонами. Именно принцип «согласия всех» используется для принятия ключевых решений в Совете безопасности ООН и ОБСЕ. Но в это же время еще более распространенной является практика применения в государственной политике способа голосования для принятия стратегических решений. Этот способ выбора решений не ограничивается лишь формальной процедурой и техникой голосования, но включает в себя, выяснение сильных и слабых сторон разных вариантов решения, уточнение позиций лиц, принимающих решения.
Нельзя не заметить, что в механизме принятия политических решений выделяются формальные и неформальные звенья, официальные каналы его выработки и подготовки. В качестве иллюстрации можно привести процесс принятия решений на высшем уровне в современной России. Правила игры и социальные факторы в процессе подписания президентских указов примерно уже определились: тут и лоббистское давление, и психологический настрой Президента, и процедура длительных согласований, которая может заморозить на полгода — год подписание документа, а то и просто, образно говоря, «спустить его с рельсов». Руководители администрации, премьер, его заместители, а также другие высшие государственные руководители, согласование с которыми считается необходимым для визирования проекта указа, получают решающую возможность затормозить, а то и вообще остановить процесс принятия решений по тому или иному важному вопросу. В некоторых случаях для виз требуется несколько страниц. Таким образом, даже на первый взгляд сугубо персональные решения государственных деятелей несут и коллективно-групповой отпечаток (например, интересов и ориентации семьи Президента) и предполагают порой не один уровень проработки и согласования.
Процесс принятия государственных решений распадается на отдельные этапы и функциональные фазы. В обобщенном плане можно было бы выделить следующие основные этапы в целостном процессе принятия государственных решений:
Определение приоритетных проблем и формирование политической «повестки дня». На этом начальном этапе собирается, селектируется и анализируется предварительная информация, необходимая для принятия политического решения. Изучаются интересы, запросы и требования отдельных индивидов, социальных групп и общественных объединений, отбираются приоритетные проблемы.
* Разработка и рассмотрение альтернативных вариантов политического решения общественных проблем.
Окончательный выбор, формулирование и легитимация государственного решения. Это, по сути дела, и есть основной этап в процессе принятия решения, технологически осуществляемый субъектами государственного управления в демократических странах при помощи выясненных выше способов голосования или получения консенсуса.
Реализация и проведение в политическую практику принятых государственных решений. Управленческое решение практически внедряется и претворяется в жизнь на данном этапе.
Контроль за ходом осуществления решения и «обратная связь» с его результатами. Это завершающий весь цикл принятия решения этап. Отсутствие контроля и «обратно связи» приводит к тому, что государственное решение либо искажается, либо просто перестает выполняться, либо даже приносит обратные исходному замыслу результаты.
Существует два принципа обратной связи в ходе выработки решений, касающихся городского развития:
- принцип двойного информирования (специалисты информируют граждан о целях разрабатываемых планов городского развития — жители городов информируют специалистов об условиях жизни в городах и о своих запросах);
— принцип взаимодействия в проектировании (специалисты разрабатывают базовые варианты проекта — жители оценивают эти варианты и выдвигают альтернативные предложения).
Ясно, что в этом случае имелось в виду право граждан участвовать в формировании их жизненной среды, защищая, таким образом, свои насущные интересы от произвола властей и капитала.
В условиях стабильного, интегрированного общества политические решения, основанные на стратегиях социального партнерства или конкуренции, могут сохранять адресность, принудительную силу, но они не вызывают остро конфликтной реакции тех групп населения, чьи интересы оказались обойдены или несколько ущемлены.
Глава 2. Методологический и технологический аспекты государственного управления
2.1 Методы государственного управления
Особенностью методов, используемых в исследовании систем государственного управления, является их тесная привязка к нормативно-бюджетной базе территориального образования, призвания обеспечить прозрачность и подконтрольность в деятельности органов управления, их ориентацию на удовлетворение потребностей граждан и реализацию общественного интереса.
Методы, используемые в режиме организации государственной власти, могут быть разделены, во-первых, наиболее радикальным приемом управления является открытое насилие и применение карательно-силовых средств. Когда-то на начальных этапах политической истории человечества этот метод был одним из доминирующих. Например, этот метод активно использовался в восточных деспотиях, захватывающих новые территории и вплоть до полного уничтожения притеснявших при помощи грубой силы их население. На современном же этапе инструменты насилия преобладали в основном в тоталитарных государствах, как, к примеру, в фашистской Германии и СССР в 30-е годы или в Кампучии в 70-е годы нынешнего века. Во-вторых, возможно такое применение принудительной мобилизации и административной регламентации населения, когда органы государства обходятся и без регулярного насилия и открытого террора. При этом в качестве опоры используется вполне реальная угроза использования административных санкций со стороны государства (например, в ряде арабских и африканских авторитарных режимов, а при определенных кризисных ситуациях и в условиях переходных обществ становящейся демократии).
В-третьих, одним из главных методов современного государственного управления выступает правое регулирование на базе законодательных норм и судебно-арбитражной системы. Конечно же, данные методы используются прежде всего в правовых государствах, где норма закона становится основным регулятором жизни граждан. В-четвертых, эффективным методом управления в условиях стабильного общества является систематическое социально-политическое маневрирование, включающее в себя инструменты компромиссов между правящей и оппозиционными группировками, уступки и повороты в социальной и экономической политике, связанные с перегруппировкой сил и перераспределением ресурсов. Например, в случае, если консервативная модель политики правительства не дает ожидаемых результатов, то последнее может усилить социальные программы и перебросить на их осуществление определенные ресурсы.
И, наконец, пятым основным средством управления можно назвать идейно-политическое манипулирование, действующее в «мягких» формах на механизмы сознания и установки поведения граждан, то есть, прежде всего, на «голову» людей, в отличие от грубой силы, действующей на их «тело». На ранних этапах государственного развития подобную роль инструмента идейно-политического и морального воздействия на массы выполняла религиозная проповедь. Сегодня же на первый план выдвигаются средства идейно-политического и социально-психологического манипулирования со стороны «масс-медиа». Средства телекоммуникаций и массовой информации (СМИ) в конце XX века стали приоритетными и эффективными инструментами манипулирования народными массами, играя в особенности заметную роль в структуре демократических режимов Запада (одним из методов манипулирования общественным сознанием в России являются, например, рейтинги политических лидеров и общественно-политических организаций).
Конечно, не следует забывать о том, что в структуре средств и методов практически каждого государства имеется весь арсенал упомянутых выше инструментов в той или иной пропорции и комбинации, которые используются в зависимости от конкретной ситуации (кризис, война и так далее), типа режима и фазы его становления, воспроизводства или трансформации. В любом случае методы государственного управления подвергаются пересмотру, модернизируются, изменяются. Усложнение социально-экономических и политических отношений в период проведения в стране кардинальных реформ повышает необходимость использования всей совокупности ресурсов, обеспечивающих модернизацию политико-управленческой деятельности.
Что же можно считать критериями эффективной модернизации политико-управленческой деятельности? Во-первых, углубление и расширение обратной связи с электоратом органов власти и аппарата управления, и прежде всего предоставление гражданам реальной возможности принимать участие в обсуждении через средства массовой информации законопроектов, разрабатываемых верховной властью, а также вносить свои замечания и предложения по этому поводу в специальные отделы государственного аппарата и местного самоуправления; во-вторых, создание не только равных возможностей, но и равных условий всем желающим для получения образования, приобретения профессии, обеспечивающих социальный престиж и благосостояние на уровне среднего класса; в-третьих, пропуск всего управленческого аппарата через тренинг с наглядным показом работы по-новому и формированием у каждого внутренней психологической установки на длительное и бескомпромиссное преодоление стереотипов прежнего труда; в-четвертых, формирование принципа ответственности власти, который включает:
- комплекс политико-юридических норм, требований, установок, определяющих ответственность субъектов власти за качество политики, за принимаемые решения, действия и поведение;
- государственные и общественно-гражданские институты, обеспечивающие контроль и способность добиться от власти выполнения установленных для нее требований;
- систему развития духовно-нравственных мотивов, стимулов, побудителей к добросовестному выполнению долга у субъектов власти;
- способность общества предупреждать и устранять безответственность, произвол и беззаконие из действий и поведения власти;
- сама ответственная деятельность субъектов власти, обеспечивающая наибольшие результаты на благо общества и граждан.
2.2 Политика и администрирование как технологии государственного управления
Государственное управление — воздействие государства на общественные процессы, управление делами всей общественной системы. Государство в данном случае выступает как основной (но не единственный) институт политической системы общества. Для государственного управления, осуществляемого президентом, правительством и иными органами исполнительной власти, представительными, законодательными органами и органами местного самоуправления, характерны следующие признаки:
- выполнение общезначимых функций;
- нормативно-распорядительное регулирование;
- подзаконный характер деятельности;
— использование властных полномочий. Государственно-административное управление представляет собой вид деятельности по управлению делами государства, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть, ее органов и должностных лиц на всех уровнях государственно-административного устройства: федеральном, субъектов Федерации, местном. Государственно-административное управление, осуществляемое органами исполнительной власти, характеризуется теми же признаками, что государственное управление в целом, а также и дополнительными:
- непрерывным и оперативным характером деятельности;
- осуществлением специализированных функций, требующих единообразной технологии;
- установлением юридическо-функциональных режимов;
- применением мер административной ответственности;
- иерархически построенным аппаратом управления;
- профессиональным персоналом;
- административным усмотрением.
Государственное администрирование — практическая деятельность государственных органов, технологический процесс подготовки, принятия и исполнения управленческих решений в совокупности методов и средств, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня, осуществляется прямое, систематическое и специализированное воздействие органов управления на подведомственные им органы и объекты на основе административной ответственности за выполнение решений.
Публичное управление — воздействие субъекта управления на общество (общественные процессы отношения) в соответствии с возложенными на него общественно-значимыми функциями и полномочиями. 4
Термин «публичное управление», очевидно, нуждается в дополнительной аргументации.
Слово «публичный» означает общественный, открытый, гласный, не частный. Рассматривая государство как особый механизм управления делами общества, ученые развивали теорию публичного управления в рамках политической науки.
Телеологический смысл государственного управления (целесообразности) предполагает увязать государственное управление с понятием «республика» (дело народа) такой формой правления, где народ, граждане участвуют в организации и осуществлении государственной власти непосредственно или через общенациональное представительное учреждение — парламент.
В одном ряду с республикой такие понятия, как публичный интерес -общий (не частный), публичная власть (созданная народом и во благо народа), публичного интереса (не частного), публичное право — система норм, регулирующих процессы, отношения в обществе, публики с властью, аппаратом управления, публично-правовое регулирование — сам процесс нормотворчества и нормоприменения в публичной сфере (не частной), публичное управление — процесс государственно-управляющего воздействия на публичную сферу (не частную) на основе норм публичного права.
Таким образом, публичное управление можно понять как управляющее воздействие — гласное взаимодействие государственного аппарата и общества при принятии важных для республики (общества, населения) решений, действий, как открытую публичную сферу общественных интересов, в которой все общественные институты, граждане могут быть не только в роли объектов управления, но и выступать субъектами, автономными единицами в отношениях с органами власти и управления. Можно сказать, публичное управление — это управление обществом вместе с обществом.
Тогда становится понятным термин публичная служба как институт, созданный для осуществления общественно значимых (публичных) дел и собственно процесс служения обществу, выполнения возложенных задач, функций, полномочий. Публичная служба всегда функциональна, процессуальная, это публичное управление во времени и в пространстве.
Поскольку ни один государственный орган не исчерпывает собой института государства и государственной власти, то конституционно установленное единство государственной власти может обеспечить совокупность всех органов государственной власти и управления, их публично-управляющих воздействий, слияние всех процессов публичного служения в целостную систему государственного управления и государственной службы.
Телеологический подход (гр. teleos — цель, logos — учение, понятие — достигший цели) к анализу государственного управляющего воздействия требует раскрытия его как совокупности политического и административного воздействия (через политические решения и действия и административные решения и действия).
Политика и администрирование — это две неразрывно связанные функциональные составляющие единого процесса государственного управления.
Политика, имеющая один корень с полисом (греч. город-государство), означает общее, что можно делать, решать, используя политическую (публичною) власть, отражает явление историческое, связанное с появлением государства, в котором сосуществуют различные, иногда противоборствующие потребности и интересы и потому есть объективная необходимость их согласовать, найти то общее, интегрирующее, что и делает общество государственно-организованным. Политика, как и государство, знаменует определенный уровень развития общества, соответствует обществу и развивается вместе с ним. Общество по природе своей не может быть деполитическим.
Конечно, политика должна быть правовой: политические усмотрения, интерес, целесообразность не должна противостоять праву, а политические права, осуществляться в рамках права.
Правовая политика в системе государственного управления — это те принципы и основные направления развития общества, которые государство проводит в жизнь при создании и применении норм, институтов и отраслей права, в деятельности юридических учреждений, в формировании и укреплении правосознания граждан.
По содержанию правовая политика государства может быть правотворческой и правоприменительной.
Правотворческая политика государства — формирование, выработка стратегии их в правовую форму: в виде законов, программ, проектов, других общезначимых судьбоносных решений. Ее основная цель — закрепить в правовых нормах модель поведения общества, его отдельных групп, граждан.
Главный субъект правотворческой политики — законодательные представительные органы власти, однако эту функцию осуществляют правительственна администрация, исполнительная власть всех уровней управления, участвуют и институты гражданского общества.
Правоприменительная политика государства — это реализация государственными органами и должностными лицами государственной политики, ее правовых форм, использования ими права (норм) как средства в управлении обществом и инструмента повышения эффективности действия права. Это — один из способов защиты прав и свобод личности, одна из характеристик существующего политического режима.
Основная цель правоприменительной политики — соблюдение и защита прав и свобод граждан, их чести и достоинства; упрочение законности и правопорядка; повышения эффективности регулятивного и охранительного действия права; обеспечение единства и согласованности в деятельности субъектов правоприменения; повышения эффективности государственного управления.
Главный субъект правоприменительной политики — органы исполнительной власти, государственного (всех уровней) и муниципального управления. С ними взаимодействуют различные институты гражданского общества, граждане.
Правоприменительная политика — это связующее звено между практикой правотворчества (поиском общего блага) и правоприменением (реализацией комплекса мер по его достижению), обеспечивающее их согласованность и взаимодействие. Это позволяет говорить о том, что в механизме правового регулирования правоприменительной практика занимает самостоятельное место и является одним из важных факторов, определяющих его юридическую и социальную эффективность.
Указанные направления в государственной управленческой деятельности — это две стороны одной медали.
Их единство обусловлено следующими факторами:
- у них единый волевой источник — государственная власть;
- они имеют общую цель — стабилизировать, упорядочить, обеспечить условия для развития общества;
- в совокупности они формируют единое правовое пространство, систему действующего права.
Государственное управление является производным от формы государственного устройства и политической системы и в тоже время имеет самостоятельное значение. С одной стороны, с помощью системы управления власть реализует свои распорядительно-разрешительные функции, направленные на исполнение законов, других нормативных актов, политических решений. Властные отношения здесь базируются на распоряжении и подчинения вплоть до принудительного исполнения, т.е. без учета интересов управляемых объектов.
