В результате изучения данной главы студент должен: знать
понятие и цели градостроительной деятельности; основные группы субъектов градостроительной деятельности;
- экономическую суть градостроительной деятельности; уметь
выявлять субъекты градостроительной деятельности и их основные интересы в отношении земельного участка, объекта недвижимости или городской территории;
- обосновать, в чем проявляются экономические функции градостроительной деятельности;
- выделить экономические интересы субъектов градостроительной деятельности в отношении земельного участка, объекта недвижимости или городской территории; владеть
навыками обоснования социально-экономического значения градостроительной деятельности;
- навыками выявления экономических интересов субъектов градостроительной деятельности в отношении земельного участка, объекта недвижимости, городской территории.
В развитых странах сложились устойчивые традиции ведения градостроительной деятельности, однако это не мешает научному сообществу и специалистам-практикам пытаться переосмыслить ее сущность и цели. В последние годы появляется все больше работ, доказывающих, что градостроительнзчо деятельность следует представлять более широко, с учетом удовлетворения человеческих потребностей в комфортной среде, внедрения принципов устойчивого развития, превращения градостроительной политики в инструмент содействия экономическому росту. Таким образом, все более отчетливо проявляется необходимость экономического осмысления градостроительной деятельности как сферы, направленной на удовлетворение потребностей, достижение баланса интересов различных субъектов, обеспечение инвестиционной привлекательности территорий и повышение благосостояния населения.
В этом плане стоит выделить работу профессоров Дэвида Адамса (David Adams) и Крейга Уоткинса (Craig Watkins) «Ценность планирования» 1 , опубликованную в рамках исследований, проводимых Королевским институтом градостроительства (The Royal Town Planning Institute — RTPI), что указывает на ее особую актуальность и практическую значимость. Авторы, в частности отмечают:
- Градостроительное планирование — это гораздо более широкий вид деятельности, чем узкая сфера регулирования, к которой его сводят многие экономисты и политики. Планирование помогает создать такие места, где люди хотят жить, работать, отдыхать и инвестировать;
- часто это называется «придание формы месту». Градостроительное планирование — это сфера деятельности, которая улучшает местность, помогая ей лучше функционировать с экономической, социальной и экологической точки зрения. Планирование ориентировано на результат, а не только на процесс. Такое широкое определение подразумевает, что обеспечение инфраструктурой и управление территорией городского центра — такие же составляющие градостроительной деятельности, как и подготовка планов развития территорий… (перевод наш. — М.К.).
Адамс и Уоткинс приходят к выводу, что градостроительная деятельность — это комплексная система, использующая различные инструменты (табл. 2), чтобы формировать, регулировать и стимулировать поведение агентов рынка. Соответственно, эта деятельность способствует формированию рынков, так как непосредственно влияет на принятие решений собственниками земельных участков, девелоперами и инвесторами. Осознание специалистами в области градостроительной деятельности того факта, что они являются активными участниками рынка, подразумевает следование нескольким исходным установкам:
Территориальное планирование в Российской Федерации
... области социально-экономического развития регионов. Объектом исследования является территориальное планирование как деятельность, направленная на комплексное и устойчивое развитие территории на основе разработки и реализации проектной документации развития территории Российской Федерации и ее частей. Предметом ...
-
- градостроители — активные участники девелопмента недвижимости;
- они должны владеть ситуацией на локальных рынках недвижимости;
- они должны поддерживать тесные связи с девелоперами;
- им необходимы знания в сфере экономики и девелопмента1 .
Таблица 2.
Градостроительное планирование как инструмент 2
Направление для применения инструмента.
Способ действия.
Типичные примеры.
Формирование рынка.
Формирование среды для принятия решений индивидуальными участниками процессов девелопмента посредством установления широкого контекста для поведения на рынке и заключения сделок.
-
- планы, стратегии, прогнозы;
- преобразования в сфере прав собственности;
— стратегическая трансформация рынка
- 1 Adams D., Watkins С. The Value of Planning. P. 1.
- 2 Составлено no: Adams D., Watkins C. The Value of Planning. P. 11. Перевод автора.
Окончание табл. 2.
Направление для применения инструмента.
Способ действия.
Типичные примеры.
Регулирование рынка.
Установление ограничений для принятия решений индивидуальными участниками девелопмента посредством контроля и роллирования действий на рынке и сделок.
-
- регулирование в сфере девелопмента;
- наложение обязательств на участников рынка;
- регулирование облика города и установление дизайн-кодов
Создание рыночных стимулов.
Расширение среды для принятия решений индивидуальными участниками процессов девелопмента посредством содействия рыночной активности и заключению сделок.
- формирование и распоряжение земельными >
- г частками;
- з’правление развитием городского центра;
- развитие государственно-частного партнерства в сфере девелопмента
Наращивание потенциала деятельности.
Содействие повышению эффективности деятельности участников девелопмента и стимулирование таким образом применения других инструментов.
-
- трансформация культур, образа мышления и идей;
- формирование сетей контактов и связей;
- развитие знаний и доступности информации;
- развитие навыков и способностей
Девиз упомянутого выше британского Королевского института градостроительства гласит: «Mediation of Space — Making of Place», что можно перевести как «Посредничество в пространстве — формирование места (территории)». По сути это означает, что градостроительная деятельность должна зачитывать множество конкзфирующих интересов (конкретных людей, общественных групп и компаний) в отношении одного и того же земельного участка.
Результат следования перечисленным принципам и внедрение выделенных инструментов, по мнению авторов, приведет к общему повышению эффективности деятельности участников рынка, снижению негативного влияния внешних факторов и будет способствовать экономическому росту. С. Макмиллан (S. Macmillan) в работе «Добавленная стоимость при хорошем проектировании» 1 выделил шесть типов стоимости, или ценности, которые можно увеличить благодаря эффективному градостроительному планированию.
- 1. Стоимость в обмене (exchange value).
Воплощается в ценах, по которым продается недвижимость.
- 2. Стоимость в пользовании (use value).
Отражает привлекательность объектов для их пользователей, вклад земельных участков и улучшений в производительность, прибыльность и конкурентоспособность.
- 3. Социальная стоимость (social value).
Отражает способность мест обеспечивать коммуникации между людьми, увеличивать социальное взаимодействие, усиливать чувства гражданской гордости, способствовать развитию соседских связей, обеспечивая при этом снижение уровня преступности и вандализма.
- 4. Стоимость в аспекте окружающей среды (environmental value).
Характеризуется уровнем адаптации, гибкости и прочности связей, отражает заинтересованность в достижении справедливости и равенства.
- 5. Имиджевая стоимость (image value).
Отражает вклад места в укрепление корпоративной идентичности, престижа и репутации.
- 6. Культурная стоимость (culture value).
Проявляется во взаимосвязи места и контекста, внимании к истории развития города.
Окончание комментария 6
Кроме того, исследователи обратились к проблеме сопоставления уровня заработной платы в различных местах города, цен на недвижимость и действующих ограничений в отношении жилищного строительства; раскрыли проблему «скрытого» налога для девелоперов офисной недвижимости, что реализуется в различных ограничениях градострои тельного плана (например, ограничения высотности), и изучили влияние этих мер на инвестиционную привлекательность сектора офисной недвижимости.
Один из выводов, к которым пришли авторы, заключается в том, что декларируемый принцип устойчивого развития зачастую не соблюдается в силу следующих обстоятельств: получение неоправданно больших выгод владельцами земли в популярных районах (часто в роли выгодоприобретателей выступают и сами муниципалитеты, выставляющие на продажу земельные участки, расположенные в парках, на школьных площадках); неэффективное использование земель, прошедших редевелопмент; неоднозначная эффективность политики организации «зеленых поясов» вокруг городов; стимулирование точечной застройки и др.
Источник: Cheshire
[Электронный ресурс]//URL: https://inzhpro.ru/referat/subyektyi-gradostroitelnoy-deyatelnosti/
Р, Leunig Т, Nathan М., Overman Н. Links Between Planning and Economic Performance: Evidence Note for LSE Growth Commission. Institute for Government, 2012. URL: http://www.lse.ac.uk/ researchAndExpertise/units/growthCommission/documents/pdf/contributions/ lseGC_SERC_planning. pdf.
Среди множества зарубежных работ, посвященных совершенствованию градостроительной деятельности, отметим цикл исследований новозеландской комиссии по повышению эффективности градостроительного планирования, опубликованных в виде отчета «Better Urban Planning» в 2015 г. 1 и проекта отчета с аналогичным названием в 2016 г. Поскольку Новая Зеландия — страна со сложившейся системой земельных и градостроительных отношений, интересна постановка задачи в подобном исследовании:
…провести обзор системы градостроительного планирования Новой Зеландии и выявить, отталкиваясь от исходных принципов, какой должна быть система использования земельных ресурсов, чтобы достигались желаемые результаты в таких областях, как социальная, экономическая, окружающая среда и культура… Городские территории являются динамичными комплексными системами. Использование земельных ресурсов и развитие городских соседств и сообществ может кардинально измениться под воздействием экономических, технологических и демографических сил… (перевод наш. — М.К.).
Исследователи пришли к выводу, что градостроительная деятельность включает различные мероприятия, осуществляемые прежде всего местными органами власти и нацеленные на: 1) управление эффективным использованием земли, обеспечение инфраструктурой; 2) разработку правил, планов и рыночных (ценовых) механизмов для реализации положений законов и нормативных актов.
Проведенная новозеландскими исследователями работа имеет всеобъемлющий характер. Так, выделены и раскрыты следующие направления: критерии высокоэффективного города и градостроительная политика; взаимосвязь градостроительного регулирования, рынков, прав собственности; совершенствование системы зонирования и ее связь с ценообразованием на земельные участки; инфраструктура и обеспечение людей основными ресурсами в системе градостроительной деятельности. Это — лишь незначительная часть вопросов, которые охватили авторы указанного цикла отчетов. Главный вывод, который вытекает из отчетов, заключается в необходимости обращаться к конечной цели градостроительного регулирования, которая состоит в удовлетворении потребностей людей в комфортной среде с учетом интересов будущих поколений (принцип устойчивого развития) (24, «https:// «).
В целом определение градостроительства и градостроительной деятельности в законодательной практике и работе профессиональных ассоциаций различных государств можно считать достаточно универсальным. В частности, в Оксфордском юридическом словаре отмечается, что градостроительство — зто:
…система контроля использования земли, администрируемая органами местного самоуправления… Механизмом контроля является разрешение на строительство, без которого девелопмент земельного участка не может быть осуществлен… 1 (перевод наш. — М.К.).
В свою очередь, Школа градостроительства канадского Университета Макгилла (School of Urban Planning, McGill University) определяет градостроительную деятельность следующим образом:
…технический и политический процесс, направленный на повышение благосостояния людей, контроль использования земель, проектирование городской среды, включая транспортные и коммуникационные сети, а также защиту и улучшение естественной окружающей среды (перевод наш. — М.К.).
Приоритет содействия росту благосостояния населения прослеживается и в целях Американской градостроительной ассоциации (American Planning Association), в материалах которой отмечается, что профессия градостроителя — это:
Динамичный вид деятельности, который направлен на улучшение благосостояния людей и их сообществ, что осуществляется посредством создания более удобных, здоровых, эффективных и привлекательных пространств для настоящих и будущих поколений… Градостроительное планирование помогает сообществам предвидеть их будущее, найти оптимальный баланс между новым девелопментом и сложившимися системами обеспечения граждан услугами, защитой окружающей среды и инновационными изменениями (перевод наш. — М.К.).
В материалах о градостроительной деятельности на сайте Бирмингемского университета (University of Birmingham) отмечено, что одна из целей градостроителей — обеспечить баланс при наличии конфликта интересов, исходящих от жилищной сферы, промышленности, сельского хозяйства, транспорта и защиты окружающей среды, чтобы в результате соответствующий проект девелопмента состоялся 1 . Департамент градостроительства Гонконга, наряду с обеспечением общественного благосостояния и качества жизни, выделяет задачу градостроительной деятельности, которая выражается в достижении баланса интересов при использовании ограниченных земельных ресурсов.
Развитие официального понимания градостроительной деятельности в России также представляет интерес. В табл. 3 приведены определения градостроительной деятельности, которые содержались в федеральных законах начиная с 1992 г.
Как видим, с 1992 по 2017 г. из законодательного определения градостроительной деятельности в России исключены прямые упоминания о пространственной организации систем расселения, формировании различных видов инфраструктуры и определение градостроительной политики, ориентированной на достижение социальноэкономических целей по формированию благоприятной среды обитания населения исходя из условий исторически сложившегося расселения, перспектив социальноэкономического развития общества, национально-этнических и местных особенностей.
Развитие понятия «градостроительная деятельность» в законодательстве РФ в 1992;2017 гг.
Закон.
Определение.
Об основах градостроительства в Российской Федерации: федер. закон от 14 июля 1992 г.
No 3295−1 (в ред. от 19 июля 1995 г.).
Градостроительство в Российской Федерации — деятельность по пространственной организации систем расселения, направленная на развитие городов и других поселений, создание условий для их территориального развития, формирование производственной, социальной, инженерной и транспортной инфраструктур, строительство, реконструкцию, ремонт и реставрацию, переоборудование, модернизацию, иное функциональное изменение зданий, сооружений и их комплексов, объектов благоустройства, озеленение, изменение размеров и границ земельных участков и другой недвижимости.
Градостроительная политика — целенаправленная деятельность государства по формированию благоприятной среды обитания населения исходя из условий исторически сложившегося расселения, перспектив социально-экономического развития общества, национально-этнических и иных местных особенностей.
Г радостроительный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 7 мая 1998 г. № 73-ФЗ.
Градостроительная деятельность (далее также — градостроительство) — деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости с учетом интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также национальных, историко-культурных, экологических, природных особенностей указанных территорий и поселений.
Окончание табл. 3.
Закон.
Определение.
Г радостроительный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 29 декабря 2004 г. Nq 190-ФЗ (в ред. от 4 декабря 2007 г.).
Градостроительная деятельность — деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осзтцествляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконстрз’кции объектов капитального строительства.
Градостроительный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (в ред. от 29 июля 2017 г.).
Градостроительная деятельность — деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений.
В Градостроительном кодексе образца 1998 г. запоминался такой элемент градостроительной деятельности, как определение видов использования земельных з^частков, и содержались совсем демократичные положения о проектировании, строительстве и реконструкции объектов недвижимости с зачетом интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также историкокультзфных, экологических, природных особенностей Заказанных территорий и поселений.
Многие ученые и практики в сфере градостроительной деятельности предлагали собственные версии определения понятия «градостроительная деятельность». Наиболее заметным движением, направленным на совершенствование положений отечественного градостроительного законодательства, стала подготовка Градостроительной доктрины Российской Федерации, в которой, в частности, давалось определение градостроительства или градостроительной деятельности:
Деятельность по формированию материальной среды жизнедеятельности путем пространственной организации систем расселения, планировке и застройке населенных мест, опирающаяся на градостроительное законодательство, регулирование землепользования, нормы и правила, системы научного знания, проектирование и управление, художественные и эстетические принципы…
В документе подчеркивалось, что градостроительство призвано решать задачи размещения производительных сил страны и расселения, а градостроительная деятельность, таким образом, есть важнейший элемент социально-экономического развития страны.
Подводя итог обзору некоторых подходов к определению градостроительной деятельности, можно сделать несколько выводов:
-
- исследователи (как представители академической среды, так и практикующие специалисты) подчеркивают необходимость выделения социально-экономических задач градостроительной деятельности. Основными приоритетами выступают удовлетворение потребностей человека и создание комфортной среды для его жизни и деятельности с учетом оценки влияния мер градостроительной политики на будущие поколения (принцип устойчивого развития);
- градостроительная деятельность функционально направлена на повышение эффективности использования земли и создание объектов инфраструктуры, необходимых для жизни человека;
- градостроительная деятельность призвана содействовать достижению целей социально-экономического развития страны, повышению благосостояния людей. На макроуровне градостроительная политика страны связана с обеспечением эффективной системы расселения людей и размещения производительных сил;
- специалисту в сфере градостроительной деятельности необходимо владеть знаниями в области экономики и права, так как его практическая деятельность связана с урегулированием конфликтов в процессе столкновения экономических интересов людей, сообществ, компаний, связанных с конкретными земельными участками, городскими территориями или объектами недвижимости. Установление баланса этих интересов невозможно без анализа экономических интересов сторон.
- Adams D., Watkins С. The Value of Planning: RTPI Research Reportno. 5. L.: The Royal Town Planning Institute, 2014.
- Ibid. P. 1.
- Macmillan S. Added Value of Good Design // Building research andinformation. 2006. Vol. 34. P. 257−271.
- Адамс и Уоткинс отметили: «Первые два типа — стоимость в обменеи в пользовании — отражают экономическую и финансовую стоимость, однако градостроительная деятельность имеет дело со стоимостью в болеешироком смысле. Таким образом, отыскивая способы обеспечить устойчивое развитие, градостроительное планирование должно отдавать равныйприоритет экономическим, социальным результатам, а также оцениватьвоздействие на окружающую среду…» (Adams D., Watkins С. The Value ofPlanning. P. 12).
Возможно, начиная с третьего пункта целесообразно былобы использовать понятие «ценность», а не «стоимость». 80
- Better Urban Planning: Issues Paper. New Zealand ProductivityCommission, 2015. URL: (дата обращения: 15.08.2017).
- Better Urban Planning: Draft Report. New Zealand ProductivityCommission, 2016. URL: (дата обращения: 15.08.2017).
- Better Urban Planning: Issues Paper, 2015. P. 1.
- Oxford Dictionary of Law / ed. by J. Law, E.A. Martin. 7th edition. Oxford University Press, 2013. P. 553.
- About urban planning. URL: https://mcgill.ca/urbanplanning/planning
- (дата обращения: 15.08.2017).
- Цит. no: Better Urban Planning: Issues Paper, 2015. P. 6.
- Getting into… Town planning. URL: https://intranet.birmingham.ac.uk/as/employability/careers/documents/public/les-town-planning.pdf (дата обращения: 15.08.2017).
- Town Planning. URL: https://www.gov.hk/en/about/abouthk/factsheets/docs/town_planning.pdf (дата обращения: 15.08.2017).
- В 2001 г. вступил в силу Земельный кодекс РФ, который закрепил понятие категории и вида разрешенного использования земельного участка.
- Градостроительная доктрина Российской Федерации / кол. авт.;рук. Г. В. Есаулов . М.: Экономинформ, 2014. С. 7. 88
